모시는 말씀

여러분 안녕하십니까?

지난 5월 31일, 우리는 4년의 지방정부와 의회의 살림을 책임질 일꾼들을 뽑았습니다. 결과에 대해서는 여러 가지 의견이 있습니다만, 우리가 관심을 가져야 할 것은 우리 유권자들이 충분한 정보를 바탕으로 최선의 선택을 했느냐 하는 것입니다.

방송학회는 지난 4월 27일, 선거방송의 방향과 과제를 제시하는 토론회에 이어 선거방송을 평가하는 두 번째 토론회를 마련했습니다. 이미 잘 알려진바 와 같이 선거에 있어서 방송이 제공하는 선거와 후보자에 대한 정보는 유권자의 선택에 지대한 영향을 미칩니다. 대부분의 유권자들이 정당 및 후보와 관련한 정보를 언론, 특히 방송을 통해 얻고 있기 때문이다. 따라서 언론은 후보자의 인물 됨됨이와 공약의 적합성, 실현가능성을 집중적으로 분석하고 유권자들에게 이를 알려줘야 하는 소임을 지니고 있습니다. 그러나 이번 선거는 박근혜 한나라당 대표 피습사건과 월드컵이라는 변수로 인해 언론과 국민으로부터 많은 관심을 끌지 못했다는 평가를 받고 있습니다.

이번 토론회는 선거방송을 선거보도, 선거방송토론, 선거방송 심의로 구분하여 평가하고 이에 대한 개선방안을 모색하고 있습니다. 이 토론회 통해 우리 방송들이 선거 때마다 지적받던 문제점들을 개선하고 한국의 민주주의 발전에 기여하는 방송으로 거듭나길 기대합니다.

2006년 6월 9일

사단법인 한국방송학회 회장 이 권 영 배상

▣ 제  목: ‘5.31 지방선거방송 평가와 과제’ 토론회

▣ 일  시: 2006년 6월 9일 (금) 14:00～17:00

▣ 장  소: 방송회관 3층 회견장

▣ 프로그램

▶ 진  행: 송종길(한국방송학회 연구이사/경기대학교 교수)

▶ 개회사: 이권영(한국방송학회 회장/광주대학교 교수) ---------------------- 14:00-14:10

▶ 사  회: 홍은희(명지대학교 교수)

▶ 1주제: 선거방송보도 분석 -------------------------------------------------------- 14:10-15:00

▷ 발표: 탁진영, 구교태(계명대학교 교수)

▷ 토론: 손영준(국민대학교 교수), 이재강(KBS 미디어포커스 기자), 조병걸(C&M 커뮤니케이션 총괄)

▶ 중간 휴식 -------------------------------------------------------------------------------- 15:00-15:10

▶ 2주제: 선거방송토론 운영 및 평가 -------------------------------------------- 15:10-16:00

▷ 발표: 박상호(경기대학교 강사)

▷ 토론: 송대헌(SBS 보도제작 1국 차장), 송재혁(티브로드 MSO 팀장), 이현숙(중앙선거방송토론위원회 연구원)

▶ 중간 휴식 -------------------------------------------------------------------------------- 16:00-16:10

▶ 3주제: 선거방송 심의결과 분석 및 평가 ------------------------------------- 16:10-17:00

▷ 발표: 김은규(중앙대학교 언론연구소)

▷ 토론: 강혜란(여성민우회 미디어운동본부 소장), 박건식(MBC 시사교양국 pd),

박정의(인하대학교 교수)

▶ 폐    회 ---------------------------------------------------------------------------------- 17:00

선거방송보도 분석

발표 : 탁 진 영  계명대학교 미디어영상학부 교수

구 교 태  계명대학교 미디어영상학부 교수

2006년 제4회 지방선거 선거방송보도 분석

탁 진 영(계명대학교 미디어영상학부 교수)

구 교 태(계명대학교 미디어영상학부 교수)

1. 문제제기

최근 한국의 선거는 1997년 대통령 선거를 기점으로 청중동원에 의존하는 고비용 선거 구조를 획기적으로 개선할 수 있는 현실적인 대안으로 미디어 중심의 선거를 채택하고 있다. 특히, 이러한 미디어 중심의 선거에서 방송의 역할은 여타의 매체들에 비해 그 중요성이 더욱더 커지고 있다(권혁남, 2006). 방송 뉴스보도와 텔레비전 후보자 토론회가 유권자의 후보자 결정에 미친 영향력의 추이를 살펴본 연구(이강형, 2006)에 의하면, 1997년 대통령 선거이후 텔레비전 토론회의 영향력은 조금씩 줄어들고 있는 반면에 텔레비전 뉴스보도의 영향력은 점차 증가하고 있는 것으로 나타났다. 또한 지방선거에서 후보자 선택에 대한 텔레비전 뉴스보도의 영향력은 여타의 선거(대통령 선거나 국회의원 선거)에 비해 훨씬 낮게 나타남으로써, 지방선거에 있어서 유권자들의 후보자 결정과정에 큰 도움을 주지 못하고 있다.

민주주의의 새로운 정치풍토를 여는 여론 창출의 수단으로써 이미 구미 선진국에서 확고하게 뿌리를 내리고 있는 TV토론, 선거방송, 정치광고는 후보자들에게 유리한 여론을 조성하는 전략적인 수단일 뿐만 아니라, 후보자의 당락을 결정하는 매우 중요한 요소가 되고 있다. 이 가운데 텔레비전 토론과 정치광고는 정당이나 정치인이 미디어를 통해 전달되는 메시지를 통제할 수 있지만, 언론의 선거보도는 언론기관이 통제력을 행사한다는 점에서 분명한 차이가 있다. 따라서 언론의 역할과 책임은 주로 선거보도행위와 관련하여 언급되며, 논란의 핵심은 언론이 유권자의 합리적인 선택에 도움이 되는 사실적인 정보를 공정하게 보도했는가에 모아진다(김춘식, 2006).

바람직한 선거보도는 구체적으로 후보의 자질이나 정책을 보도하여 유권자들에게 필요한 실질적인 정보를 정확하고 공정하게 제공하고, 유권자들이 선거보도 과정에 참여하여 후보 검증에 나서고 유권자가 실질적으로 중요하다고 생각하는 의제를 발굴하여 부각시키는 보도라고 할 수 있다. 아울러 유권자들의 투표참여를 독려하도록 하고 선거의 의미를 다시 한 번 되새겨 보도록 하는 보도가 바람직한 보도라고 할 수 있다.

민주주의는 국민에 의한 정치이고, 이는 선거를 통해 구체적으로 실현된다. 오늘날과 같은 대의 민주주의 하에서의 선거는 누가 어떻게 정부를 구성하고 운영할 것인가를 결정하는 민주정치의 핵심과정이다. 따라서 선거 과정에 유권자들이 적극적으로 참여할 수 있도록 유도함은 물론, 유권자들이 정당과 후보자에 대하여 올바른 한 표를 행사할 수 있도록 하는 것은 민주정치의 성숙정도를 가늠하는 가장 중요한 척도의 하나라고 볼 수 있다. 특히 언론은 유권자들에게 올바른 기준과 정보를 제시하는 아주 중요한 역할을 하고 있으므로, 정치 발전에서 언론의 역할은 지대하다. 왜냐하면 언론이 중간에서 정보를 왜곡하거나 기준을 잘못 제시한다면 선거를 망치게 되고 정치 발전을 후퇴시키기 때문이다. 현대 선거를 미디어 선거라고 하는 이유가 바로 여기에 있다.

한국사회는 지난 1987년의 민주화 혁명 이후 ‘형식적 민주주의’에서 ‘실질적 민주주의’로 급속하게 이행하고 있으며, 본격적인 미디어 정치 시대를 맞고 있다. 미디어 선거의 핵심은 후보자와 정당이 정책이나 이슈를 가지고 대결을 하도록 유도하자는 것이지만, 우리 언론의 선거보도는 아직까지도 미디어 정치에 걸맞은 보도를 하지 못하고 있다.

미디어 선거에서의 핵심은 의제 선택에 있어서 언론 중심이 아닌 시민 중심의 보도를 하여야 한다는 것이다. 지금까지 언론이 후보자나 정당의 주장, 문제 제기, 동정, 선거 전략, 선거 자금 조달 등에 관심을 기울여왔다면 이제는 시민이 제기하는 이슈와 관심 사항을 다루어야 한다는 것이다. 그렇다면 이번 지방자치 선거에서도 과연 한국의 언론이 미디어 선거의 핵심이라고 하는 시민 중심의 보도에 얼마나 충실하고 있는가가 핵심이 될 것이다. 많은 시민들은 정치개혁과 선거개혁을 간절히 바라고 있지만, 언론의 선거 보도는 오히려 시민들의 개혁욕구를 따라가지 못하고 있다.

따라서, 본 연구에서는 이러한 문제의식에 기초하여 한국 언론의 선거보도의 문제점을 살펴보고, 지방선거에서 방송의 선거보도가 지향해야 할 구체적인 개선방향을 확인해 보고자 한다. 이를 위하여 지난 5․31 지방선거에 대한 텔레비전 선거보도에 대한 내용분석을 토대로 이번 선거에서 나타난 지방자치 선거방송의 문제점과 현황을 검토해보고, 나아가 실질적인 민주주의 정착에 도움이 되는 선거방송의 정책적 대안을 모색해보고자 한다.

2. 선거보도의 원칙과 문제점

1)선거보도의 원칙

언론학자들은 그 동안 선거보도에서 언론이 지켜야 할 세 가지 원칙을  제시했는데, 여기에는 진실보도, 공정보도, 유용한 보도의 원칙이 포함된다(김무곤, 2002; 이강형, 2006; 이종수, 2002; 이효성, 2002). 선거보도에서 정보의 진실성은 지역이나 국가발전에 가장 적합한 최선의 후보를 선택하는 데 있어서 매우 중요하다. 왜냐하면, 정책을 수립하고 실행할 책임자에 대한 유권자의 선택이 올바르기 위해서는 유권자들은 후보자의 자질과 후보자가 내세우는 정책, 혹은 후보자가 소속된 정당이 지니고 있는 정책적 입장을 무엇보다도 정확하게 그리고 충분히 알아야 하기 때문이다.

진실보도의 원칙과 함께 선거보도에서 지켜야할 원칙은 공정보도의 원칙이다. 공정성은 넓게는 논쟁적인 사안에 대해서 중립적인 입장에서 논쟁 당사자들의 입장을 균형 있게 제시하는 것과 함께 어떤 보도에서든 이중기준을 적용하거나, 어느 한쪽에 편파적이거나, 중요한 사실을 생략하거나, 사실의 일면만을 다루거나, 사실을 오도하지 않는 보도제시를 지칭한다(이효성, 2002). 과거 우리의 언론은 정치권력에 의해 선거보도에서의 공정성 원칙이 제대로 지켜지지 못했지만, 정치민주화 이후 정치권력의 개입은 상당히 줄어들었다.

마지막으로 유용한 보도란 유권자들이 후보자를 선택하는데 도움이 되는 정보를 제공하는 것을 말한다. 따라서 언론이 유권자들에게 전달해야할 본질적인 정보는 후보자의 자질이나 이념, 후보자나 후보자가 속한 정당의 공약, 정강정책, 쟁점에 대한 입장, 이들 공약이나 정책에 대한 비판적 분석 등이다(이효성, 2002). 이렇게 유용한 정보를 전달하기에 가장 취약한 매체가 방송이라는 지적이 많다. 왜냐하면 방송의 매체적 특성(뉴스의 시간적 제약, 영상적 요소 등)으로 인해 이러한 정보를 심층적으로 전달하는 데에는 한계가 있기 때문이다.

특히 지방선거의 경우 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원 등 4가지 선거가 동시에 치러지기 때문에 후보자들의 숫자가 엄청나게 많으므로, 방송이 제한된 시간에 유권자들에게 모든 후보에 대한 유익한 정보를 전달하기란 거의 불가능하다(이강형, 2006). 이러한 상황에서 일부 학자들은 선거보도의 패러다임 자체를 후보자 중심에서 유권자 중심으로 전환할 것을 요구하기도 한다(김무곤, 2002; 이종수, 2002). ‘시민 저널리즘’이라고 명명되는 이러한 움직임은 미국에서 활발하게 논의가 진행되고 있고, 선거보도의 세부원칙을 다음과 같이 밝히고 있다: (1) 시민의 관심사를 파헤치고, 여기에 목소리를 부여해야 하고, (2) 여론조사와 캠페인 전략 중심의 보도에서 공공정책, 이슈에 대한 보도로 전환해야 하고, (3) 실질적인 내용이 있는 보도가 후보자의 짧은 ‘사운드 바이트’(sound bite)를 능가해야 하며, (4) 공동체 문제해결의 동반자 의식이 독립성과 전문가적 초연함보다 강조되어야 한다(이종수, 2002). 한편, 미국 ‘포인터연구소’(Poynter Institute)는 이러한 원칙을 실현하기 위한 구체적인 시민 중심의 선거보도 가이드라인을 제시하고 있는데(권혁남, 2002), 선거보도에서 비중이 커져야할 요소들은 시민들이 제시하는 의제, 이슈에 대한 여론조사, 이슈 중심의 보도 등이 그것이다. 반면 선거운동 전략, 경쟁상황에 대한 여론조사, 이벤트 중심적 보도, 후보자의 인기와 관련된 이미지 중심의 보도 등은 비중이 줄어져야할 요소로 평가되고 있다.

2)선거보도의 문제점

그동안 제기된 언론 선거보도의 문제점은 사실상 진실보도, 공정보도, 유용한 보도의 세 가지 원칙에 기반을 두고 구체적으로 제기되었다. 지금까지 지적된 사항들을 살펴보면, (1) 유권자가 필요한 이슈와 정책을 분석, 해설하는 보도의 부재, (2) 후보자간의 공약, 정책을 비교 분석하는 보도의 부재, (3) 후보자의 공식적인 발언, 공약, 정책 등에 대한 사실 검증의 미약, (4) 선거의 의미와 참여의 의의 등을 강조하는 보도의 부재, (5) 질적, 양적인 편파, (6) 후보들의 부정적 캠페인의 대변인 노릇하기, (7) 전략적 용어를 주로 사용하는 보도, (8) 근거 없는 추측성 보도 남발, (9) 기자의 감정을 주관적으로 윤색하는 인용, (10) 부정부패 선거, 무관심 선거 방조, (11) 여론조사 결과에 대한 비과학적인 설명 제공, (12) 지역감정을 자극하는 보도, (13) 중앙중심, 특정 선거 중심의 보도 등 매우 다양하다(이강형, 2006; 이준웅, 2002). 이러한 비판은 지방선거에만 적용되는 것이 아니라 대통령 선거와 국회의원 선거에도 적용되어 제기 되었다.

참고로 과거 선거에서 이루어졌던 선거방송심의위원회의 심의 의결 현황을 살펴보면, 2002년 대통령선거, 2000년∙2004년 국회의원선거 등 세 차례의 선거에서 가장 위반사례가 많았던 항목은 여론조사보도 관련 규정 미준수(공정성, 정확성 의심, 오차한계 미고지 등)와 공정성 위반(불공정 방송, 특정 후보자와 정당에 유리한 방송순서 및 배열 등)이었다(김춘식, 2006).

3)지방선거 방송보도의 문제점

1991년에 부활되어 현재에 이르게 된 지방자치선거는 자치역량의 강화라는 외면적인 성과에도 불구하고 지난 15년 동안의 결과는 만족스럽지 못한 것이 사실이다. 특히 이번 지방자치선거를 앞두고 중앙 정치권의 몇 가지 결정은 지방자치선거와 언론보도에 심각한 영향을 주었다. 개정된 선거법에 의한 기초의원의 정당공천제와 지방의원 유급제의 표면적 이유는 책임정치의 실현이었지만, 사실 지역정치를 중앙정치에 예속시키는 기제로 작동하였다(안차수, 2006). 특히 특정정당의 공천이 사실상 당선을 보장하는 구도를 가진 지역에서는 중앙예속화가 가시화 되고 있다. 이러한 현상에 대해서 중앙언론은 근본적인 원인을 지적하기보다 지방선거 자체에 부정적인 시각을 쏟아내는 데 주력하였고, 지방언론은 그동안의 관행처럼 중앙무대의 결정을 내면화하는 데 급급한 것이 사실이었다.

지방선거 보도의 문제점은 선거 때마다 지적되어 왔다. 특히 지역 토착세력을 염두에 둔 불공정보도나 편파보도 시비가 끊이질 않았으며, 경마식 보도와 지역감정 자극보도 역시 시비에서 자유롭지 않은 역사를 가지고 있다. 올해 지자체 선거에서는 오래 전 영국에서 유래한 ‘매니페스토(manifesto) 운동’이 선보이고 있다. 후보자들의 선거공약이 얼마나 구체적이고 실현 가능성이 있는지를 검증할 수 있게 만들자는 것이다. 지역 언론 역시 상당한 관심과 함께 새로운 시민사회 운동으로 부각하였다. 하지만 이것 역시 많은 문제를 안고 있다. 현재처럼 선거보도를 통하여 지역민이 지역의 정책과 이슈를 명확히 인지하지 못하고 집중적인 논의에 이르지 못한다면, 매니페스토 운동은 그야말로 성명서와 공약 수준에서 벗어나지 못할 것이기 때문이다(안차수, 2006).

한편, 선거보도에서 공정성은 가장 중요한 항목이지만, 소극적이고 기계적인 중립성을 의미하지 않는다. 양적 균형을 맞추어서 형식적인 중립성을 갖추는 것은 유권자들의 선택에 도움이 되지 않으므로, 오히려 선거보도는 공정성의 개념을 적극적으로 해석하고 실천할 필요가 있다(안차수, 2006). 즉, 후보자의 정책과 공약에 대한 분명한 평가가 있어야 하며 논쟁사안에 대하여서도 공공저널리즘으로서 시시비비를 가려야 할 것이다. 만약 선거보도가 공정성의 울타리에서 안주하게 되면 후보자의 공보물에 지나지 않을 것이다.

김정기(2002)는 지난  2002년의 지방자치선거에 대한 선거보도의 문제점을 여섯 가지로 요약하고 있다:1)월드컵이라는 외적 변인에 의해 압도돼 버린 선거보도, 2)빈약한 보도량과 피상적 보도, 3)철저히 외면당한 군소정당과 무소속 후보자, 4)대선 종속형 및 정치인 중심 의제, 5)당락의 가능성이나 순위 위주의 경마 저널리즘적 보도, 6)선정적 보도.

4년 전에 실시된 2002년 6․13 지방선거는 우선 외형상 월드컵이라는 외적 변인에 의해 압도돼 버린 선거보도였다. 구체적으로, 월드컵 기사가 지방자치 기사보다 거의 두 배에 이르러 양적으로 빈약한 보도량을 보인 선거였다. 이처럼 빈약한 선거보도량은 자연스럽게 쟁점 없는 피상적인 선거보도로 연결되어 지역주민들의 입장은 거의 배제되고 현황보도에 머무렀을 뿐이다. 지역공동체의 현실적인 쟁점보도에 이르지 못함으로써 선거보도의 당연한 역할인 선거에 대한 주목도와 후보자에 대한 인지도 향상에 실패하였다.

또한, 이렇게 부족한 지면과 방송시간도 철저하게 기성정당이 독식하다시피 하여 풀뿌리 민주주의라는 지방자치제 정신에 더 적합할 수 있는 군소정당과 무소속을 외면하였고, 우리나라 헌정사상 처음으로 도입된 ‘정당명부제’는 기사마저 찾아보기 힘들었다. 따라서 국민들은 정당명부제가 무엇인지도 잘 모르는 상황에서 투표에 임하게 되었다.

그리고, 연말 대선의 전초전으로 여기는 정당의 선거운동 전략에서 벗어나지 못하고 대선 종속형 선거보도의 한계를 드러냈다. 마지막 본선에서의 승리를 위해 지역주의, 연고주의를 담은 기사를 대거 생산함으로써, 지방선거에 나온 후보자의 정책이 중심이 되는 선거가 아니라 중앙의 소위 거물급 정치인의 언행을 선거보도의 중심으로 삼았다. 결국 지역도, 지역정책도, 지역주민도 주인공이 되지 못한 지방선거보도가 되었다.

한편, 선거보도에서 단골메뉴로 등장하는 순위매기기의 경마 저널리즘도 여전했다. 특히 여론조사결과를 발표할 수 없는 선거유세 기간 동안의 여론에 대해서는 기자가 현장에서 느낀 것이나 각 정당에서 제공하는 비공식 혹은 출처 없는 통계성 지표가 객관적인 지표인 것처럼 보도되었다. 경마 저널리즘은 선거정책에 대한 객관적인 이해를 무용지물로 만드는 폐해와 함께 자신에게 판세를 유리하게 읽으려는 정당의 홍보용 언론플레이에 이용당할 소지가 크다는 점에서 심각한 문제를 내포하고 있다.

마지막으로, 사실의 정확한 전달과 중립적이고 객관적인 전달을 방해하는 선정적 보도도 문제였다. 지방자치에 출마한 후보자들 간의 공방보다는 대선 후보나 중앙 정치인들의 자극적 말이 선정적 보도의 중심에 있었다. 결과적으로, 시민들의 선거에 대한 3무(무관심, 무반응, 무투표)에 비틀거리다 월드컵이라는 외풍을 맞아 허물어진 꼴이었다.

언론의 선거보도는 선거과정에서 막중한 공적 역할을 담당한다. 선거에 입후보한 사람들의 자질과 공약을 검증할 수 있는 정확하고 가치 있는 정보를 제공하여 후보자 선택에 도움을 주고, 동시에 선거과정이 합법성과 공정성을 유지하는가에 대한 선거 환경 감시의 역할을 수행해야하는 것이다(김정기, 2002). 이러한 역할을 통해 시민들이 민주주의의 적극적인 참여자로서 기능하는데 필요한 학습과 안목을 쌓는 공론의 장을 제공하는 것이다. 하지만, 지금까지 지방 선거에서의 언론의 선거보도는 ‘공공의 의제’(public agenda)를 통한 유권자의 선거참여를 견인하지 못하고 있다. 후보자를 위한 후보자 친화적 선거보도는 눈에 띄는 반면, 유권자를 위한 유권자 중심의 선거보도는 뿌리내리지 못하고 있는 것이다.

결국 지난 지방자치 선거에 대한 언론보도의 문제점에 대한 지적은 우리 사회의 풀뿌리 정치 리더십을 구축하는 지방자치 선거과정에서 언론보도가 그 영향과 역할의 중요성에도 불구하고 마땅히 기대되는 기능을 발휘하지 못했다는 비판인 것이다. 따라서 본 연구는 이러한 기존의 문제점에 바탕을 두고 TV 뉴스보도의 내용분석을 통하여 5․31지방선거에서 텔레비전 선거보도의 현황 및 현실적인 쟁점을 살펴보고, 바람직한 개선방향에 대해 짚어보고자 한다.

3. 지방선거 TV 뉴스보도 내용분석

1) 분석의 목적

이번 지방자치선거는 참여정부 출범이후 처음 실시되는 지방선거이자 지방의원 유급제가 도입된 직후 실시되기 때문에 후보자의 숫자에서부터 역대 어느 지방선거 때보다 많고 열기 또한 매우 높았다. 선거운동 기간에는 후보자들 사이에 각종 유언비어, 흑색선전 등과 같이 근거 없는 일방적 주장이나 추측과 같이 확인되지 않는 정보 등이 난무할 가능성 또한 어느 때보다 높았다. 따라서 선거보도에서 후보자나 정당과 관련된 정보의 정확한 제시에 매우 신중을 기해야 했었다. 앞서 지적했듯이 우리는 선거법상으로 대부분의 유권자는 선거에서 후보자를 선택하는 데 필요한 정보를 언론에서 구할 수밖에 없으며, 선거 전반에 걸쳐 일상적이고 지속적인 정보를 접할 수 있는 것은 매일매일 방송되는 뉴스보도이다. 특히 유권자들이 후보자에 관한 정보를 얻는 데 있어서 방송에 의존하는 비율이 높아지고 있기 때문에 방송의 충실한 선거보도는 더욱 더 중요하다고 하겠다.

이러한 문제의식에 기초하여 본 연구에서는 첫째, 지방선거 TV 뉴스보도가 보여준 전반적인 선거방송보도의 특성을 살펴보고 둘째, 한나라당 박근혜대표에 대한 각 방송사의 뉴스보도의 변화추이를 검토하고 마지막으로, 보다 바람직한 지방선거 TV 뉴스보도를 위한 개선방안을 제시해 보고자 한다. 이를 통하여, TV 방송사가 유권자로 하여금 지방자치의 기본 취지에 걸맞게 충분하고도 적절한 선거정보를 수용할 수 있도록 적절한 역할분담과 보도의 차별화를 기하고 있는지를 살펴보고자 한다.

2)분석 방법 및 절차

(1) 분석 대상의 선정

본 연구에서는 지방자치선거 TV뉴스보도의 내용분석을 위하여 전국을 대상으로 하는 공영방송인 KBS와 MBC의 밤 9시 뉴스에 나타난 지방선거와 관련된 뉴스보도를 분석대상으로 선정하였다. 분석시기는 법정 선거운동기간의 개시일인 2006년 5월 18일을 기준으로 하여 이전 한 달 가운데 13일을 난수표를 이용하여 확률표집하였고 공식 선거운동 기간 13일 동안의 뉴스는 전수표집 하였다. 선거와의 직접적 관련성을 판단하여 차기 대선 후보 선호도에 대한 기사, 정계 개편론과 관련된 당내 갈등 기사(KBS, 5/29 2개 기사), 박 대표 정치테러에 대한 기사는 선거관련 보도 분석에 포함되지 않았다. 그러나 한나라당 박근혜 대표의 테러관련 기사는 선거와 직접적인 관련은 없으나 선거에 미친 영향력이 지대하다 판단하여 5월 20일부터 28일까지의 기사를 추출하여 기타 주요 이슈항목에서 추가 분석하였다. 본 연구에서 사용된 분석의 기본 단위는 개별 선거관련 TV 뉴스보도이다.

(2)분석 유목의 선정

5․31 동시지방선거 관련 TV 뉴스보도의 내용분석을 위해 본 연구에서는 크게 기술적인 자료, 보도의 내용, 그리고 보도형식의 3가지 부문으로 나누어 부문별로 분석유목을 선정하였다. 특히, 정치적 메시지 분석에 있어서 가장 대표적인 분류기준인 메시지의 강조점(이슈 혹은 이미지)과 메시지의 유형(긍정 혹은 부정)을 살펴보았다. 구체적으로 긍정적 소구는 선거와 관련된 정보(공약, 여론조사 결과 등)를 가치중립적 방식으로 전달하는 메시지를 지칭하며, 부정적 소구는 보도된 메시지가 부정, 갈등, 비난, 위협 등의 내용을 포함하는 것을 말한다.

또한 이슈적 메시지는 뉴스보도에서 후보자가 제시하는 정책적 대안과 자격성에 초점을 맞추는 것이고(정책, 선거와 관련된 법적, 제도적 문제 등), 이미지 보도는 후보자의 개인적 속성을 부각시키거나 선거와 관련된 스케치 기사, 동정 등 흥미위주의 피상적 내용을 부각시키는 것이다. 이와 같은 정치 메시지에 관한 이슈냐 이미지냐 하는 논란은 유권자는 합리적이고 그들의 투표행위는 정책의 비교를 통해 이루어져야 한다는 ‘고전적 민주주의 투표이론’의 기본 가정에 그 뿌리를 두고 있다(Kaid, 1981). 한편, 본 연구에서 여론조사 보도는 기타에 포함시켰다.

메시지 강조점과 소구의 방향성은 유권자가 정치적 메시지를 해석하는 과정에서 많은 영향을 미치는 것으로 알려져 있다. 뉴스 보도에 있어서 후보자에 대한 평가는 질적인 편파성이라는 측면에서 과거보다 많이 개선되었지만, 여전히 흥미위주의 보도를 진행하여 후보자들의 부정적 캠페인의 대변인 노릇을 한다는 지적이 많은 것도 사실이다. 또한, 과거에 비해 사실적 보도보다 녹취와 인터뷰 같은 ‘사운드 바이트’(sound bite)에 할애하는 비중이 커짐으로써 선거 캠페인에 대한 뉴스보도 자체가 이미지화되고 있다는 지적도 많이 제기되고 있다. 사전에 선정된 분석 유목을 개략적으로 제시하면 다음과 같다.

①개별 뉴스보도 자체에 대한 기술적인 자료를 얻기 위한 유목

가)개별 뉴스보도의 분류번호

나)방송국명

다)방송일자

라)방송시간(총 뉴스보도 시간 및 정당과 후보자별 시간: 초 단위)

마)방송순서(방송보도에서 다루어진 정당의 순서)

②선거관련 뉴스의 내용과 관련된 유목

가)보도대상 선거구 유형(선거일반, 수도권 광역단체장, 기타 광역단체장, 기초단체장, 광역 및 기초의원)

나)보도정당(열린우리당, 한나라당, 민주당, 민노당, 국민중심당, 무소속)

다)뉴스의 대상(후보자, 대표, 유관기관, 지도부, 시민, 전문가, 기타)

라)보도의 주제(선거유세, 선거환경, 선거법, 선거공약, 선거전략, TV토론, 당내경선, 기타)

마)보도의 유형(긍정적, 부정적)

바)보도의 강조점(이슈, 이미지, 기타)

③선거관련 뉴스의 보도형식에 관련된 유목

가)녹취의 시간 및 참여자수

나)인터뷰의 시간 및 참여자수

다)녹취의 대상(당대표, 후보자, 대변인, 소속정당인, 선거운동원, 전문가, 공무원, 시민, 기타)

라)인터뷰의 대상(당대표, 후보자, 대변인, 소속정당인, 선거운동원, 전문가, 공무원, 시민, 기타)

4. 선거방송보도 분석결과

1) 선거방송보도의 일반적 특성

본 연구에서 분석된 선거방송보도는 총 160개 16,253초 분량이었다. 아래 <표 1>에서 나타나듯 선거기간 전 64개의 기사(KBS 34개, 3764초; MBC 30개, 2818초), 선거기간 동안에는 96개의 기사(KBS 54개, 5459초; MBC 42개, 4212초)가 보도되었다.

선거기간 전 64개의 선거보도 기사가 있은 반면, 선거기간에는 94개의 보도가 이뤄져 공식 캠페인 전과 후의 보도기사 건수에 있어서는 통계적으로 유의미한 차이가 나타나고 있다(x2=6.40, df=1, p=.011). 특히 KBS의 보도 기사 건수의 변화량은 MBC의 변화량보다 더욱 큰 것으로 나타났다(20대 12).

선거방송의 평균 보도 시간 량은 방송국별 그리고 분석시기(선거운동 기간 전과 선거운동기간)별 통계적 유의미한 차이가 없는 것으로 나타났다. 그러나 선거기간 전보다 선거기간 동안 선거보도 평균 시간은 더 줄어든 것으로 나타났다(약 103초 대 101초). 특히, KBS는 MBC에 비해 시기에 상관없이 전체적으로 더 많은 보도 시간을 할애하고는 있지만 선거기간 전과 후에 평균 보도 시간이 줄어든 반면 MBC는 평균 시간이 증대되어 대조적인 차이를 보여주고 있다.

<표 1> 분석시기와 방송국에 따른 선거방송 보도

시기	방송국	평균 보도 시간	기사 수	표준편차	최소 보도 시간	최대 보도 시간	합계
선거운동 기간 전	KBS	110.71	34	26.73	35	197	3764
	MBC	93.93	30	32.53	19	152	2818
	합계	102.84	64	30.54	19	197	6582
선거운동 기간 중	KBS	101.09	54	26.70	22	170	5459
	MBC	100.29	42	20.79	26	137	4212
	합계	100.74	96	24.17	22	170	9671
합계	KBS	104.81	88	26.97	22	197	9223
	MBC	97.64	72	26.30	19	152	7030
	합계	101.58	160	26.83	19	197	16253

선거운동 기간 전: 공식 선거운동 기간 한 달 중 확률표집된 13일

선거운동 기간 중: 5월18일-5월30일(13일)

한편 선거방송 평균 보도 시간 량의 차이는 분석기간별로 유의미한 차이가 없었지만, 정당에 대한 보도 량에 있어서는 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다(t=2.891, df=75, p=.009). 아래 <표 2>가 보여주듯, 선거운동 기간 전에는 정당이나 소속 정치인에 대한 보도 시간이 약 56초였으나 선거운동 기간에는 약 73초로 증가하였다. 즉, 선거운동기간 전과 비교하여 선거운동 기간 동안 선거 관련 보도의 평균 시간은 다소 줄어든 반면, 정당이나 소속 정치인에 대한 평균 보도 시간은 더욱 증대되었다는 것이다.

요약하면, 공식 캠페인 기간 동안 분석된 방송국들은 선거운동 기간 전과 비교하여 더 많은 선거관련 뉴스를 보도하였으며 이들 보도에서 각 정당이나 소속 정치인에 대한 보도의 비중을 증대시켰다는 것을 알 수 있다.

<표 2> 전체 선거방송 중 정당별 보도시간 변화

분석기간	평균	기사 수	표준편차	표준오차	통계량
기간 전	55.64	33	29.49	5.13	t=2.891 df=75 p=.009
기간 중	72.89	44	22.89	3.45

주요 정당(우리당, 한나라당)에 대한 보도 건수는 분석시기별로 33개 기사에서 44개로 다소 증가하였으나 통계적으로 유의미한 차이는 보여주고 있지 않다. 그러나 중소 정당(민주당, 민노당, 국민당)에 대한 선거관련 보도는 통계적으로 유의미한 차이를 보였는데, 9개(선거운동 기간 전) 기사에서 29개(선거운동 기간) 보도 기사로 증가한 것으로 나타났다(x2=10.526, df=1, p=.001). 즉, 선거운동 기간 전과 기간 중에 다루어진 기사의 차이는 중소 정당에 대한 보도가 상당히 증대되었음을 보여주고 있다. 따라서 선거운동 기간 전 주요 정당 중심의 보도 기사가 선거운동 기간 동안 중소 정당에 대한 보도가 증대됨으로써 정당별 선거방송보도 불균형이 다소 완화되었음을 알 수 있다.

선거관련 뉴스 보도에 대한 분석은 주요 정당들에 대한 평균 보도시간은 중소 정당에 대한 시간과 유의미한 차이를 가지는 것으로 나타났다(t=3.433, df=32, p=.002). <표 3>에서 나타나듯, 주요 정당들에 대한 평균 보도시간은 약 48초인 반면, 중소 정당에 대한 보도 시간은 37초이었다. 따라서 주요 정당에 대한 선거방송 보도의 수와 보도된 뉴스시간을 고려할 때 3개 정당들에 대한 보도가 상대적으로 매우 적었음을 알 수 있다. 그러나 정당별 선거운동 전과 운동 기간 동안에 대한 정당별 평균 보도시간에는 유의미한 차이가 없는 것으로 나타났다.

<표 3> 정당별 선거방송 평균 보도시간

	평균 보도 시간	기사 수	표준편차	표준오차	통계량
주요 정당	47.52	33	11.26	1.96	t=3.433 df=32 p=.002
중소 정당	37.00	33	12.17	2.12

참조: 주요 정당(우리당, 한나라), 중소 정당(민주당, 민노당, 국민당)

분석시기별 각 정당에 대한 보도시간의 차이는 나타나지 않고 있지만, 방송국별 각 정당에 대한 평균 보도시간에 있어서는 아래 <표 4>에서처럼 유의미한 차이가 발견되고 있다. 즉 선거운동 기간 전과 기간 동안 각 정당별 보도시간은 거의 유사한 시간들을 할애하여 보도하지만, 각 방송국이 개별 정당에 대해 보도하는 평균 시간에 있어서는 차이가 있다는 것이다.

특히, 주요 정당들보다 중소 정당들에 대한 방송국별 차이가 두드러지는데 중소 정당에 대해 KBS는 평균 36초의 시간을 할애한 반면 MBC는 평균 49초의 보도시간을 보여주고 있다. 이러한 결과는 국가 기간방송인 KBS가 MBC보다 중소 정당들에 대해 소극적인 보도를 행하였다는 것을 보여주고 있다.

<표 4> 정당과 방송국별 선거방송 평균 보도시간

	방송국	기사 수	평균 보도 시간	표준편차	표준오차	통계량
주요정당	KBS	51	46.59	17.36	2.43	t=1.864 p=.066
	MBC	26	55.62	24.69	4.84
중소정당	KBS	23	35.74	12.81	2.67	t=2.548 p=.015
	MBC	15	48.47	18.01	4.65

정당과 방송국별 선거방송 평균 보도시간의 차이를 검증하기 위하여 t검증을 실시하였다. 각 정당이나 정당 소속 인사들에 대한 방송사별 평균 보도시간은 우리당과 한나라당에 있어 유의미한 차이를 보여주고 있다(아래 <표 5> 참조). 열린우리당과 한나라당에 대한 평균 보도시간은 MBC가 KBS보다 통계적으로 더 높은 것으로 나타났다. 따라서 주요 정당들에 대한 선거보도를 함에 있어 MBC는 KBS보다 더 많은 시간을 할애한 것으로 나타났다.

분석시기별 정당에 대한 방송국의 보도시간을 살펴보면, MBC와 KBS는 선거운동 기간 전보다 선거운동 기간 중에 열린우리당에 대한 평균 보도시간을 줄였지만 한나라당에 대해서는 평균 보도시간을 증가시킨 것으로 나타나고 있다.

정당	방송국	기사 수	평균 보도시간	선거운동 기간 전 시간 (기사 수)	선거운동 기간 중 시간 (기사 수)	표준편차	표준오차	통계량
우리당	KBS	54	24.56	25.83(23)	23.62(31)	14.54	1.978	t=3.509*** p=.000
	MBC	36	43.17	49.11(18)	37.22(18)	29.53	4.92
한나라당	KBS	53	25.42	22.78(23)	27.43(30)	14.79	2.03	t=2.368* p=.022
	MBC	34	37.41	30.60(15)	42.79(19)	27.06	4.64
민주당	KBS	39	14.05	13.50(14)	14.36(25)	6.46	1.03	t=1.821 p=.079
	MBC	23	19.00	19.40(10)	18.69(13)	12.05	2.51
민노당	KBS	43	13.84	14.24(17)	13.58(26)	7.20	1.10	t=.791 p=.432
	MBC	22	15.36	15.13(8)	15.50(14)	7.66	1.63
국민당	KBS	24	10.04	9.17(6)	10.33(18)	3.99	.82	t=1.471 p=.150
	MBC	15	12.27	15.00(3)	11.58(12)	5.44	1.41

<표 5> 방송국별 정당에 대한 선거방송 보도시간

*p<.05

***p<.001

선거구가 구청장과 관련된 기사는 총 5개 있었으며 이들은 선거법 위반과 관련된 부정적

내용의 기사들이었다. 또한 광역 및 기초 의원에 대한 기사는 3개 보도되었는데 이들 기사

는 선관위가 지역현안 수집을 하는 것에 대한 평가, 이색후보 소개(씨름선수 이봉걸, 장애인

후보), 그리고 복수추천에 따른 문제점을 개선하기 위해 선거법 개정의 필요성을 지적한 기

사가 전부이다. 이들 선거방송보도에서 후보자는 부수적인 형태로 등장하거나 흥미로운 대

상으로 다뤄지고 있다. 즉, 지방선거에 대한 전국 네트워크 방송사들은 지나치게 수도권 위

주 특히, 수도권 광역단체장 선거에 관한 보도를 한 것으로 보여 진다.

<표 6> 선거구역별 선거방송 보도 수

	기사 수	영역별 기사 비율	선거구별 기사 비율
수도권 광역단체장	49 (서울시 38, 인천시 4, 경기도 7)	30.6	83.1
기초단체장	5: 구청 5	3.1	8.5
광역단체장	2: 제주도	1.3	3.4
광역 및 기초의원	3	1.9	5.1
선거구 일반	101	63.1	-
합계	160	100.0	100

2) 선거방송보도의 내용적 특성

분석된 전체 160개의 기사의 소구형태에 대한 카이스퀘어 검증이 이뤄졌다. 긍정적 메시지의 선거 기사는 94개, 부정적 내용의 기사는 66개로 이들 간에는 통계적으로 유의미한 차이가 있었다( x2=6.40, df=1, p=.011). 비록 긍정적인 기사의 비율이 더 높게 나타났으나, 약 41%의 기사가 갈등, 비방, 공격 등과 같은 부정적인 메시지로 구성되어 있음을 알 수 있다.

한편 소구형태에 대한 방송국과 분석시기별 유의미한 차이는 없는 것으로 나타났으나, 선거운동 기간 전 KBS는 긍정적 보도보다 부정적인 보도의 수가 더 많았다. 즉, KBS의 선거운동시기 전 보도를 제외하고 두 방송사는 모든 시기에 걸쳐 부정적 메시지 전달보다 긍정적인 내용의 보도를 더 빈번하게 하였음을 알 수 있다.

<표 7> 분석시기와 방송국별 선거방송 소구형태

시기별 소구형태		방송국		합계
		KBS	MBC
선거운동 기간 전	긍정적	15(44)	22(73)	37
	부정적	19(56)	8(27)	27
소계		34(100)	30(100)	64
선거운동 기간 중	긍정적	31(57)	26(62)	57
	부정적	23(43)	16(38)	39
소계		54(100)	42(100)	96
합계		88	72	160

선거방송보도 내용의 유형(이미지, 이슈)에 관한 유의미한 차이를 살펴보기 위하여 카이스퀘어검증이 이뤄졌다. 분석결과에 의하면, 두 방송사의 선거방송보도는 전체적으로 이미지 관련 보도(60개)보다 이슈에 관련된 보도(86개)를 유의미하게 많이 한 것으로 나타났다(4.630, df=1, p=.031). 정책선거를 지향하고자 한 다양한 제도적 노력에 의한 영향이 큰 것으로 평가된다.

<표 8> 분석시기별 선거방송 보도유형 변화

보도유형	선거운동 기간 전 (%)	선거운동 기간 중 (%)	계 (%)
이슈	37(67.3)	49(53.8)	86(58.9)
이미지	18(32.7)	42(46.2)	60(41.1)
계	55(100)	91(100)	146(100)

분석시기별 보도유형에 대한 분석결과는 통계적으로 유의미하지는 않지만 이슈와 이미지관련 기사의 보도비율이 시기별로 다소 차별적인 것으로 나타났다(참조 <표 8>). 선거운동기간 전에는 이슈의 기사 비율이 약 67%로 이미지 관련 기사(32.7%)보다 높게 나타났으나, 선거운동 기간 중에는 이미지 관련 기사가 상당히 증가하여 이슈 대 이미지의 기사가 비슷한 수준으로 근접하고 있다(46.2% 대 53.8%). 따라서 분석된 방송사들은 이전과 비교하여 공식 선거운동 기간 동안 이미지 관련 기사를 더 많이 보도함으로써 이미지 정치의 부정적 효과의 가능성을 증대시킨 것으로 지적될 수 있다.

제4회 지방선거와 관련된 방송보도 내용에 대해 ‘기타’ 항목을 제외한 8개 주제들에 대한 카이스퀘어 검증은 이들 선거방송보도 주제들 간에는 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다(x2=61.139, df=7, 0=.000). 아래 <표 9>에서 나타나듯, 이번 지방선거방송보도에서 가장 빈번하게 다루어진 주제는 ‘선거유세(49%)’, ‘선거환경(15%)’, ‘선거법(13.8%)’, ‘선거전략(9.4%)’ 과 ‘선거공약(9.4%)’의 순으로 나타났다.

<표 9> 선거방송 주제별 기사 수와 보도시간

보도주제	기사 수(%)	보도시간(%)
선거유세	49(30.6)	4,858(30.3)
선거환경	24(15.0)	2,255(14.1)
선거법	22(13.8)	1,840(11.5)
선거공약	15(9.4)	1,814(11.3)
선거전략	15(9.4)	1,546(9.6)
여론조사	14(8.8)	1,797(11.2)
TV토론	14(8.8)	1,453(9.1)
당내경선	5(3.1)	478(3.0)
기타	2(1.3)	212(1.3)
계	160(100)	1,6041(100)

한편 선거방송 보도주제와 관련하여 선거환경은 후보자 등록에서 투표행위와 관련된 제도적 절차 및 이슈에 관한 것으로서, 분석된 방송사들에서 다루어진 주제들은 일용노동자 참정권 행사, 부재자투표, 외국인 투표, 투표요령, 투표행위 독려, 19세 첫 선거 등과 관련된 기사를 포함하는 것이다. 선거법과 관련된 내용들은 선거사범, 선거법 해석, 현행 선거법 문제 등을 다루고 있다. 한편 선거방송 보도에서 구체적인 선거공약을 다룬 기사도 네 번째로 빈번하게 다루어진 주제였다.

앞서 분석된 선거방송 주제들이 보도유형과 어떻게 관계되어 있는 지를 살펴보기 위한 분석이 이뤄졌다. 아래 <표 10>에 의하면, 선거유세와 관련된 보도는 대부분이 이미지와 관련된 보도들로 이루어져 정책적 선거를 위해서는 선거유세와 관련된 보도가 감소하거나 적극적인 이슈 발굴이 필요할 것으로 여겨진다. 또한 TV토론에 대한 14개의 보도 가운데 6개의 보도가 이미지와 관련된 내용으로 전달된 것은 이슈가 상호 교환되는 토론의 성격을 고려하면 분석된 방송사들이 흥미위주의 보도에 치중하였음을 보여주는 것이다. 특히, TV토론과 관련된 보도에서 3-4초 이하의 녹취를 이용한 이미지 전달 노력보다 후보자간 토의된 내용들을 분석, 요약, 비교하는 보도가 필요한 것으로 여겨진다.

<표 10> 선거방송 보도유형별 보도주제

보도주제	보도유형		전체(%)
	이슈 기사 수(%)	이미지 기사 수(%)
선거유세	2(4.1)	47(95.9)	49(100)
선거환경	21(87.5)	3(12.5)	24(100)
선거법	22(100)	-	22(100)
선거공약	15(100)	-	15(100)
선거전략	13(86.7)	2(13.3)	15(100)
TV토론	8(57.1)	6(42.9)	14(100)
당내경선	5(100)	-	5(100)
기타	-	2(100)	2(100)
계	86(58.9)	60(41.1)	146(100)

3) 선거방송보도 전달방식의 특성

일반적으로 방송보도에서 녹취는 객관적 자료로서 활용되는데, 이번 지방선거 방송보도에서는 기사 당 평균 1회 이상을 이용한 것으로 나타났다. 다수의 후보가 출마하였고 당 공천으로 출마한 후보자가 다수이기에 당 대표의 녹취가 가장 많이 사용되었고(전체의 42.8%), 그 다음으로 후보자가 등장한 녹취가 빈번하게 사용되었다(전체의 39.2%).

그러나 후보에 대한 녹취 사용에서 무소속으로 출마한 후보들에 대해서는 단 4건의 사례가 발견되고 있어, 지나치게 소외되었음을 알 수 있다. 특히, 이번 선거결과 무소속으로 출마한 당선자는 시도지사 1명, 구청장, 시장, 군수 29명, 시도의원 14명, 구시군의원 228명이었다는 사실을 고려할 때 이들에 대한 미디어 노출 기회는 더욱 더 확대되어야할 것이다.

<표 10> 선거방송보도의 녹취 사용 주체와 빈도

	우리당	한나라당	민주당	민노당	국민당	무소속	기타	계(%)
대표	27	23	16	11	6			83(42.8)
후보	24	17	13	15	3	4		76(39.2)
대변인	7	5	2	2				16(8.2)
소속당 의원	4	7		3				14(7.2)
기타	1		1				3 (사회당후보, 추기경, 선관위원장)	5(2.6)
계	63	52	32	31	9	4	3	194(100)

한편 뉴스보도에서 방송의 현장감과 생동감을 전달하기 위하여 인터뷰가 빈번하게 사용되는데 이번 선거보도에서는 녹취보다는 적게 사용되었다. 아래 <표 11>에서 나타나듯, 이번 선거방송보도에서는 후보와의 인터뷰가 가장 빈번하게 사용되었다(전체의 77.4%). 특히 민주당, 민노당, 그리고 무소속 후보들에 대한 인터뷰는 녹취사용 비율보다 높게 나타나고 있다.

<표 11> 선거방송보도의 정치인 인터뷰 주체와 빈도

	우리당	한나라당	민주당	민노당	국민당	희망사회당	무소속	계(%)
대표				1	2			3(2.6)
후보	22	24	18	18	1	3	3	89(77.4)
대변인	1	2						3(2.6)
소속당 의원	5	4	3					12((10.4)
공무원
선거운동원	2	2	2	2				8(7.0)
계	30	32	23	21	3	3	3	115(100)

민주주의 기본 이념을 고려할 때 정치인이 아닌 시민들의 목소리가 방송을 통해 전달되고 논의되는 것은 매우 중요하다. 이러한 측면에서 비정치인들의 인터뷰 이용을 분석하였고, 아래 <표 12>에 의하면 시민들의 참여가 매우 높은 것으로 나타나고 있다. 그러나 사용된 인터뷰 평균 시간을 고려하면 결국 시민들의 방송참여는 이슈의 논의 차원보다 의견청취를 위한 간단한 이미지 전달과정에 머물러 있음을 알 수 있다.

또한 이번 선거방송보도에서는 다양한 시민단체들과의 인터뷰가 이뤄졌고, 대다수의 인터뷰는 공약분석과 관련되어 평균적으로 가장 긴 시간동안 실시되었다. 시민단체들의 의견을 통한 공약점검도 중요하지만 주체적인 시민들의 목소리를 통해 진단되는 선거방송보도에 대해 고민해 볼 필요가 있다.

<표 12> 선거방송보도의 비정치인 인터뷰 사용 주체와 빈도

	인터뷰 빈도(%)	비고	총시간	평균시간
시민단체	15(15.2)	경실련1, 지방선거시민연대4 교통문화운동본부1, 참여연대2 좋은정책경기연대2 매니페스토운동본부5	193	12.9
공무원	21(21.2)	선관위15, 기타6	173	8.2
전문가	16(16.2)	정치평론가1, 여론조사기관6, 교수9	148	9.3
시민	40(40.4)		217	5.4
기타	7(7.1)	낙선후보1, 선거운동원2, 홍보물사업자4	41	5.9
계	99(100)		772	7.8

4) 기타 주요 이슈들

(1) 정치테러 보도의 특성

한나라당 박근혜 대표에 대한 테러가 발생한 5월 20일부터 퇴원일인 5월 29일까지의 보도는 선거방송 보도 분석에서 제외되었다. 그러나 선거에 대한 사건의 중요성을 고려하여 MBC와 KBS의 보도기사의 양과 내용의 특징적 측면만을 살펴보았다. 보도기사의 양과 관련하여 두 방송사는 사건 발생 일부터 처음 4일 동안은 하루 평균 4개 이상의 기사를 다루고 있다. 이는 KBS가 캠페인 기간 동안 보도한 하루 평균 선거방송 기사의 수와 유사하며, MBC가 보도한 평균 기사 수보다 많은 것이다. MBC는 전체 34개의 기사를 3,226초 동안 보도한 반면, KBS는 24개의 기사를 2,232초 방송한 것으로 나타나고 있다.

방송보도의 내용적 특성에 있어, 두 방송사는 다소 차별적인 태도를 보여주고 있는데 가장 특징적인 것은 MBC는 사건당일부터 배후조사를 촉구한 한나라당의 주장을 보도하여 이를 쟁점화 시키고 있다는 것이다. 그러나 KBS는 테러발생 당일 피습사건을 보도함에 있어 박대표의 생명에는 지장이 없음을 보도하여 대조적인 모습을 보여주었다.

한나라당은 대단히 경악스럽고 있을 수 없는 일이 일어났다며 경찰의 철저한 수사를 촉구했	습니다. 현재로서는 범인의 의도를 알 수 없지만 정치테러는 아닌지 배후에 대한 조사가 반	드시 필요하다고 강조했습니다(MBC뉴스데스크, 5월 20일).

또한 KBS는 5월 23일 보도를 통해 지씨는 당초 오세훈 후보 노렸으며 정수기 회사 취업 실패 때문에 오세훈 노린 것으로 발표하여 용의자의 범행동기를 명확히 하고 배후세력에 대한 단서가 없음을 지적하고 있다. 그리고 다음날 보도에서 배후세력 단서 없다는 사실을 다시 보도하고 있다. 그러나 MBC는 범행동기에 대한 검경합동 수사내용을 간과하고 있으며, 24일 배후세력에 대한 보도를 함에 있어서도 풀어야할 문제들이 여전히 많음을 지적하고 있다. 대다수의 보도내용이 의혹제기와 관련되어 있고 마지막 진술에서 배후세력에 대한 내용을 전달하고 있다.

박근혜 대표 피습사건의 배후가 있는지 집중 수사하고 있는 검경 합동수사본부는 아직까지	배후가 있다고 볼만한 단서가 없다고 밝혔습니다. ...... 합수부는 지금까지 조사된 내용으로	는 배후로 볼만한 단서가 없다고 밝혔습니다(KBS 뉴스 9, 5월 24일).

박근혜 대표 피습사건 수사속보입니다. 피의자 지충호 씨의 석연치 않은 돈거래 내	역이	수사의 핵으로 떠오르고 있습니다. 기초생활수급자인데도 씀씀이가 큰 점이 여전히 의혹으	로 남습니다 강민구 기자가 보도합니다(앵커). 기초생활수급자인 지충호 씨가 어떻게 매달	수십만원의 휴대전화 요금을 마련할 수 있었을까(기자). ...... 수사본부는 뭉칫돈이 입금된	내역이나 배후세력이 있다는 정황도 아직 없다고 밝혔습니다(MBC 뉴스데스크, 5월 24일).

<표 13> 테러사건에 대한 방송사의 보도 특성

	MBC			KBS
	기사수	보도 시간	주요내용	기사수	보도 시간	주요내용
5/20	5개	409초	피습보도 및 상태(신경손상 가능성 언급) 용의자 신원 및 수사상황 배후조사 언급	2개	191초	피습보도 및 상태 (생명 지장 없음)
5/21	10개	1,048초	박대표 수술 및 건강상태, 지지자 동정, 배후론, 상처부위 상세한 설명 정치테러규탄 결의문 진상조사 촉구 정치인 경호 문제점 정치인 습격사건	8개	733초	박대표 수술 병문안 수사 진행 진상조사 촉구 정치인 테러에 대한 기록 외신들의 테러보도
5/22	6개	578초	수사상황 박대표 상태 문병인사 박대표 동정(신문 읽고 당 업무활동)	6개	596초	수사 진행 배후수사 용의자 과거 행적 퇴원여부
5/23	6개	601초	수사에 대한 한나라 반감 단독범행 맞나?(배후세력 수사) 박대표 상태와 퇴원여부 수술과정(의학전문기자) 범행동기와 배후 여부	4개	406초	박대표 상태 범행동기 폭력사회 진단(다양성 인정)
5/24	3개	275초	용의자 돈 출처 수사 살해 의도 논란 박대표 병원동정 각계 병문안 소식	2개	198초	배후세력 단서 없다 용의자 지출 원인규명
5/25	2개	204초	박대표 퇴원 후 행보 용의자 돈 출처 규명	1개	105초	용의자 돈 출처 규명
5/26	1개	96초	용의자 과거 행적 병상사진 공개 퇴원가능 날짜 언급	1개	86초	병상사진, 퇴원 후 행보
5/28	1개	15초	익일 퇴원 발표	1개	20초	익일 퇴원 발표
계	34개	3,226초		25개	2,335초

한편 테러사건이 지방선거에 미치는 영향을 여론조사를 통해 보도하고 있는데, 민감한 이슈가 선거에 미칠 수 있는 영향력을 고려한다면 각 방송사는 보다 신중할 필요가 있는 듯하다.

박 대표 피습사건이 지방선거에 미치는 여파를 묻는 질문에는 ６０％ 이상 응답자가 영향을	미칠 것으로 답했고 특히 열린우리당에 가장 불리하게 작용할 것으로 예상해 향후 접전지역	인 제주，대전 판세에 영향을 미칠 것으로 분석됐습니다(MBC 뉴스데스크, 5월 23일).

박근혜 한나라당 대표 피습 사건을 보고 지지 후보를 바꿨다는 응답자는 대전 11.6, 제주	7.2, 광주 5.5, 서울 5.3 퍼센트로 나타났습니다. 4개 지역 응답자 열명 가운데 여섯명 가량	이 피습 사건이 지방 선거에 영향을 미칠 것이라고 대답했습니다(KBS 뉴스9, 5얼 24일).

심지어 문화방송은 시민 인터뷰를 통해 테러사건의 정서적 측면을 다음과 같이 부각시키고 있다. 결국 이러한 결과들은 정책적인 논의를 바탕으로 후보자를 결정하도록 유권자를 도와주기보다 선거 외적인 이슈의 개입 여지를 확대시키는 것으로 보여 진다.

이런 가운데 한나라당 박근혜 대표의 피습은 가뜩이나 혼전을 거듭하고 있는 선거전을 더욱	복잡한 양상으로 만들고 있습니다. ...... 좀 안됐다고， 같은 여자 입장으로，상처 입었니까	(시민 인터뷰)(MBC 뉴스데스크, 5월1일).

(2) 자사 프로그램 홍보 보도의 문제

투표 당일 이뤄지는 개표방송 프로그램 홍보에 대한 집중적 뉴스 편성은 선거운동 기간의 뉴스보도의 문제로 지적될 수 있을 것이다. 특히 MBC의 개표방송소개 영상물과 뉴스에 대한 과다한 편성은 선거운동기간 공영방송이 취할 바람직한 모습은 아닐 것이다. KBS는 개표방송 소개를 2회에 걸쳐(5월 29일과 5월 30일) 217초 동안 소개한 반면, MBC는 13회에 걸쳐 493초 방영하는 차별적인 모습을 보여주고 있다(5/15, 31초; 5/17, 31초; 5/19, 31초; 5/21, 31초; 5/22, 31초; 5/23, 29초; 5/24, 23초; 5/26, 23초; 5/27, 22초; 5/28, 96초; 5/29, 23초; 5/30, 23초; 5/30, 99초). 결국 MBC가 경쟁적으로 메인 뉴스 시간에 자사 프로그램을 홍보한다는 지적을 받을 수 있는 부분이다.

5) 여론조사 방송보도의 특성

분석된 기간 동안 총 14개의 여론조사 관련 보도가 있었다(KBS 8개, MBC 6개). 아래 <표 14>에서 나타나듯, 각 방송사는 선거운동 기간보다 운동기간 전에 더 많은 여론조사 방송보도를 실시한 특징을 보여주고 있다.

<표 14> 분석시기별 각 방송사의 여론조사보도 특성

	KBS 여론조사 내용 (날짜)	MBC 여론조사 내용(날짜)
선거운동 기간 전	여론조사의 특성(4/26) 여론조사 영향, 방법, 공정성, 객관성 보도(4/26) 여론조사를 통한 유권자 의제를 탐구하는 보도(5/1) 여론조사 결과 시비, 여론 조작 행위(5/2) 여론조사의 문제점(난립)(5/2)	판세분석 여론조사 4개 (5/1)
선거운동 기간 중	판세분석 여론조사 3개(5/18 2개, 5/24)	판세분석 여론조사 2개 (5/23)

후보에 대한 평가는 지지도외 다양한 항목들에 대한 측정이 제시될 필요가 있다. MBC에서 보도된 측정 항목 가운데 ‘인물적합도’ 개념을 무엇을 측정하는 것인지에 대한 부연설명이 요구된다.

경기지사 예상대결에서는 한나라당 김문수 후보 ４０.７，열린우리당 진대제 후보 ２４.３％	였으며 적극적 투표층에서는 격차가 더욱 커져 김문수 ４５.６，진대제 ２３.７％였습니다.	하지만 인물적합도에서는 김문수 １７.５，진대제 １４.８로 큰 차이가 나지 않았습니다	(MBC 뉴스데스크, 5월1일).

각 방송사들은 선거방법과 절차에 대한 기본적 정보를 전반적으로 잘 제시하고 있다. 그러나 이들 정보를 각 뉴스보도별로 전달되지 않아 올바른 결과해석을 방해할 수도 있을 것이다. 예를 들어, MBC는 5월 1일 여론조사와 관련된 처음 두 번의 기사에서는 주로 지역별(수도권, 영남권을 제외한 기타지역) 지지도를 보도하였고, 3번째 기사에서 영호남 지역에 대한 후보자 지지도 및 조사기관, 조사기간, 조사방법, 조사대상, 조사규모, 신뢰수준에 대한 설명이 이뤄졌다. 따라서 조사절차와 방법에 대한 내용을 다시 각 선거보도에서 반복하지 않더라도 그래픽을 통한 제시 정도는 각 데이터의 올바른 해석을 위해 필요해 보인다. 한편 KBS는 관심지역인 서울, 대전, 제주, 광주 지역에만 할당된 여론조사를 실시하리도 하였다. 이는 선거 후반 접전 지역들에 대한 경마식 전달로도 해석될 수도 있다.

이번 조사는 ＭＢＣ가 여론조사기관인 코리아리서치센터에 의뢰해 지난 사흘간 전국 １６개	시도에서 각 ８００명씩 만 １９살 이상 유권자 １만 ２８００명을 대상으로 전화로 실시했	으며 표본오차는 ９５％ 신뢰수준에서 플러스마이너스 ３.５％ 포인트입니다(MBC 뉴스데스	크, 5월1일).

이번 조사는 ＭＢＣ가 여론조사 기관인 코리아리서치센터에 의뢰해서 전국 １６개 시도에	만１９살 이상 유권자 각 １０００명을 상대로 전화로 실시했으며 ９５％ 신뢰수준에서 표	본오차는 플러스마이너스 ３.１％포인트입니다(MBC 뉴스데스크, 5월23일).

이번 여론 조사는 KBS가 미디어 리서치에 의뢰해 4개 지역 성인 남여 각 1,000명 씩을 대	상으로 어제와 오늘 전화 조사했으며 표본 오차는 각 지역별로 95% 신뢰도에서 ± 3.1% 포	인트며 전체는 ±1.6% 포인틉니다(KBS 뉴스 9, 5월24일).

여론조사보도에서 정당이나 후보자 지지도에 대한 보도뿐만 아니라 다양한 이슈를 개발할 필요가 있다. 다음은 5월 1일 MBC의 네 번째 여론조사 보도에서 다뤄진 연령별 투표율에 대한 보도 내용이다.

이번 여론조사에서도 열린우리당은 ２０대와 ３０대에서 ３０.６％와 ３０.３％로 평균보다	높은 지지를 얻었고 한나라당은 ４０대와 ５０대 이상에서 ４３.８％와 ４８.７％로 우위를	보였습니다. 특히 역대 지방선거에서 ５０대 이상의 투표율은 큰 변동이 없었지만 ２，３０	대는 계속 하향 추세를 보였기 때문에 이들이 얼마나 투표에 참여하느냐가 선거의 승패를	가를 것이라는 분석입니다(MBC 뉴스데스크, 5월1일).

5월 23일 MBC, 5월 24일 KBS의 여론조사 보도에서는 지방선거에 대한 관심에서 벗어난 박근혜 대표 피습사건에 따른 차기 대권주자 선호도와 정당지지도, 정계개편 가능성에 대한 분석보도가 이루어졌다. MBC 5월 23일 차기 대선 후보 선호도를 알아보는 여론조사결과 보도를 하였고(103초), KBS는 5월24일 여론조사에서 차기 대통령과 지방선거이후 정계 개편 전망에 대한 보도를 하였다(138초).

차기 대권주자 선호도 조사에서 박근혜 대표가 고건 전 총리를 근소한 차이로 제치고 １위	로 올라섰습니다. 이명박 서울시장은 １８.１％로 ３위를 차지했고 열린우리당 정동영 의	장，이어 손학규，김근태，권영길，노회찬 순이었습니다(MBC 뉴스데스크, 5월23일).

정계 개편의 내용에 대해서는 열린우리당의 분당 13.4, 열린우리당과 민주당의 통합이 13%	로 거의 비슷했고 열린우리당과 고건 前 총리의 연대 9, 한나라당과 고건 前 총리의 연대	7.3%로 조사됐습니다(KBS 뉴스 9, 5월 24일).

결국 이러한 여론조사 보도는 현안인 지방선거에 대한 유권자의 관심과 주의를 방해하는 요소로도 작용할 수 있기에 선거기간 동안에는 보다 신중할 필요가 있는 주제로 판단되어 진다.

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선거방송토론 운영 및 평가

발표 : 박 상 호  경기대학교 다중매체영상학부 강사

제4회 5․31 동시지방선거 TV토론 운영 및 평가

박상호(경기대학교 다중매체영상학부 강사)

Ⅰ. 서 론

성공적인 지방자치는 선거로부터 시작되어야 한다. 언론은 올바른 지도자가 선출될 수 있도록 선거과정에서 투명성과 공정성을 감시하는 파수견의 역할을 할뿐만 아니라, 정당 및 후보자들간의 정책과 공약에 대한 비교 검증 및 실현가능성 여부 등을 분석하여 제시하여야 한다. 특히, 지역주민들이 선거라는 이슈에 관심을 가지고 적극적으로 참여할 수 있도록 여론을 환기시켜야 한다.

지금까지 지방선거는 대통령선거와 총선보다 이슈가 되지 못하였을 뿐만 아니라, 대체로 국내 선거에서 언론이 항시 유권자보다는 후보자에게만 스포트라이트를 비추는 관행으로 인해서 지방선거는 저조한 참여율을 보였다. 이러한 언론의 선거보도 방식은 선거에서 마땅히 주인공이 되어야 할 일반 국민들을 철저히 소외시키고 있다. 유권자들을 단지 구경꾼으로 전락시키고, 후보자들을 주인공으로 부각시키는 지금과 같은 선거보도 방식은 국민들의 선거에 대한 무관심과 혐오감, 냉소주의를 불러일으킬 수밖에 없다. 운동경기에서 관중 없는 경기를 상상할 수 없듯이 유권자의 참여 없는 선거는 생각할 수 없을 것이다. 결국, 선거는 정치인들을 위한 제도가 아니라, 유권자들을 위한 제도라는 점이 간과되어서는 안 될 것이다(권혁남, 2002).

오늘날에 TV를 활용한 선거에서 특히 TV토론은 가장 중요한 정치행사가 되고 있다. TV토론이 유권자들에게 후보자들에 대한 정보를 입수해 투표를 하도록 유도함으로써 민주주의 발전에 기여하고 있다(송종길, 2003). TV토론은 매체 속성상 정치에 무관심했던 유권자의 관심을 높이고 투표 결정에 중요한 역할을 수행하며, 과거 많은 돈으로 청중을 동원하는 대규모 세몰이 선거풍토의 폐해를 차단하고 저비용․고효율 선거문화 개선에도 이바지하고 있다.

‘미디어 선거’의 활성화의 차원에서 TV토론은 후보들간 상호토론이 가능하다는 점에서 후보들이 제공한 일방적이고 제한적인 정보들에 대한 비교와 검증이 가능한 커뮤니케이션이다. 또한 TV라는 매체가 갖는 한계가 있음에도 불구하고 후보들의 개인적인 품성이나 자질도 비교 가능하다는 장점을 가지고 있다. 그러나 TV토론은 정치의 실체가 없는 이미지정치를 양산함으로써 민주주의 발전을 저해할 수 있다는 치명적인 단점도 가지고 있다. 그렇지만 ‘미디어 선거’시대에 TV토론의 효율적이고 합리적인 운영은 정치적 발전의 중요한 척도가 되었다(송종길, 2005; 이종수, 2002). TV토론은 선거 캠페인 중 어떤 형태보다 유권자들의 참여가 높은 캠페인이다. TV토론이 유권자들의 참여 민주주의를 가능하게 하는 것이다. 그리고 TV토론은 언론이나 선거 대변인을 통한 간접적 메시지보다 후보자들의 정책과 비전을 유권자들이 직접 접함으로써 합리적 의사결정을 가능하게 한다. 이런 점에서 TV토론은 숙의 민주주의(deliberative democracy)의 확대이다(이상철, 2002).

<표 1> 역대 각급 선거의 시기별 투표율

국회의원선거			대통령선거			지방선거
대수	선거일	투표율	대수	선거일	투표율	대수	선거일	투표율
제헌	1948.5.10	95.5	의회간선			52시읍면의회의원선거	1952.4.25	80.0
제2대	1950.5.30	91.9	제2대	1952.8.5	88.0	52도의회의원선거	1952.5.10	81.0
제3대	1954.5.20	91.1	제3대	1956.5.15	94.4	56시읍면의회의원선거	1956.8.8	79.5
제4대	1958.5.2	90.7	제4대	1960.3.15	97.0	56서울시도의회의원선거	1956.8.13	86.0
제5대	1960.7.29	84.3	의회간선			56시읍면장선거	1956.8.13	86.6
제6대	1963.11.26	72.1	제5대	1963.10.15	85.0	60시읍면의회의원선거	1960.12.19	62.6
제7대	1967.6.8	76.1	제6대	1967.5.3	83.6	60서울시도의회의원선거	1960.12.12	67.4
제8대	1971.5.25	73.2	제7대	1971.4.27	79.8
제9대	1973.2.27	73.0
제10대	1978.12.12	77.1
제11대	1981.3.25	78.4
제12대	1985.2.12	84.6				91기초의원	1991.3.26	55.0
제13대	1988.4.26	75.8	제13대	1987.12.16	89.2	91광역의원	1991.6.20	59.9
제14대	1992.3.24	71.9	제14대	1992.12.18	81.9	95동시선거	1995.6.27	68.4
제15대	1996.4.11	63.9	제15대	1997.12.18	80.6	98동시선거	1998.6.4	52.6
제16대	2000.4.13	57.2	제16대	2002.12.19	70.8	02동시선거	2002.6.13	48.8
제17대	2004.4.15	60.6				06동시선거	2006.5.31	51.2

본 발표에서는 본격적으로 TV토론인 활성화된 제4회 5.31 동시지방선거에서 개최된 TV토론이 어떠한 의의와 문제점이 있었는지를 분석해 보았다. TV토론을 분석하기 위해서 선거에서 TV토론의 의미, TV토론 관련법과 제도적 차원의 고찰을 통해서 TV토론 개최현황과 문제점를 고찰하였다.

Ⅱ. TV토론 관련법과 제도

공직선거법에서 규정하고 있는 TV토론의 관련한 조항을 간단히 살펴보면, 제81조의 단체의 후보자 등 초청 대담․토론회와 제 82조의 언론기관의 후보자 등 초청 대담․토론회, 제 82조 2의 선거방송토론위원회 주관 대담․토론회 등의 규정에 의해서 모든 후보자에게 공평하게 기회와 내용을 부여하도록 규정하고 있다.

1. 2004년 공직선거법과 선거법 개정 현황

현재 우리나라 공직후보 TV토론과 관련한 법제도는 2004년 개정된 공직선거법을 기초로 하고 있다. 2004년 17대 국회의원 선거일을 한 달 정도 앞둔 2004년 3월 12일에 개정된 공직선거법은 우리나라 선거를 미디어선거로의 전환하는 중요한 변화를 가져왔다. 개정선거법의 주요내용을 보면, 우선 미디어․인터넷선거운동을 확대하고 운동장유세를 폐지했다. 그 동안 후보자 합동연설회와 정당연설회는 동원된 청중에게 돈 봉투를 제공하는 등 불법 세과시의 장(場)으로 이용되었다. 고비용 선거의 주된 원인인 연설회를 폐지하는 획기적인 변화인 것이다. 그러나 인터넷과 미디어 위주의 선거운동방식은 20-30대에게는 익숙하겠지만 50․60대 유권자들은 소외시킬 수 있다는 우려 때문에 운동장 유세 폐지에 대한 비판도 있는 것이 사실이다(하세헌, 2004). 또한 예비후보자 제도를 도입하여 정치신인들에게도 공정한 선거운동 기회를 제공하고, 선거범죄에 대한 50배의 신고포상금제도의 도입 등과 같은 돈 안 드는 선거를 위한 제도적 장치를 마련하였다.

<표 2> 2004년 개정선거법의 주요 내용 및 목적

개정요지	주요 세부 내용	개정 목적
미디어-인터넷 중심의 선거운동 강화	o 합동연설회, 정당연설회폐지, 거리연설은 존재 o 입후보예정자 자신의 홈페이지 통해 선거운동 가능 o 인터넷 실명제 도입	o 선거운동자유확대 o 돈 드는 선거차단 o 선거공영제 확대
예비후보자 제도	o 예비후보자 선거일전 120일부터 선관위등록 o 제한적 선거운동, 제한적 모금운동 허용 o 현역의원 의정활동보고회 선거일전 90일부터 금지	o 현역과 신진후보자간 선거운동의 공정성 강화
선거법 위반 제재 강화	o 선거범죄에 대한 최대 50배 과태료 및 포상금 지급	o 선거범죄신고, 제보의 활성화
후보자 신상 정보 공개 확대	o 납세 실적공개 대상 기간 및 대상 확대 o 현역의원/공직자 기공개자도 재산신고 의무화	o 유권자의 합리적 선택 유도
선거비용규제 강화	o 선거비용지출시 선관위에 신고된 회계책임자만 가능 o 300만 원 이상의 벌금형도 당선무효 사유포함(예비후보자의 회계책임자, 선거사무장, 선거사무소의 회계책임자, 후보자가족 포함)	o 선거비용투명화

대신 미디어를 통한 선거운동을 확대하는데, 그 동안 대통령선거와 시․도지사선거에만 허용하였던 신문광고와 TV․라디오광고를 비례대표 국회의원선거에서도 가능하게 하였다(송종길, 2004). 더욱 중요한 변화는 TV토론제도의 일대전환이다. 공영방송사에 의해 한시적으로 설치, 운영되던 선거방송토론위원회를 선거법에 의한 독립기구로 상설화하였다. 대통령선거를 위한 중앙선거방송토론위원회 뿐만 아니라 16개의 광역시와 도 그리고 구․시․군에 까지 선거방송토론위원회를 설치하였다. 이를 통해 선거방송토론위원회가 선거운동기간 중에 TV대담․토론회 또는 합동방송연설회를 1회 이상 개최하도록 하였다. 뿐만 아니라 2004년 개정선거법은 TV토론을 국회의원 선거에까지 확대한다.

2005년 8월 4일에 개정된 공직선거법은 이 같은 미디어 선거로의 전환을 더욱 확대하는 제도적 장치를 마련하였다. 가장 주요한 개정내용은 대담토론회 실시 대상 선거를 구․시․군의 장 선거에 까지 확대하고 공직후보들의 TV토론 참여를 강제한 것이다. 1994년 이후 우리나라의 TV토론 관련 법률 개정과정을 정리하면 <표 3>과 같다.

82조의2제4항 각호 외의 부분 중 "각호의 1"을 "각호의 어느 하나"로 하고, 동항 각호 외의 부분에 후단을 다음과 같이 신설하며, 동항 제1호 나목 중 "비례대표국회의원선거 또는 비례대표 시․도의원선거"를 "비례대표국회의원선거, 비례대표 시․도의원선거 또는 비례대표자치구․시․군 의원선거"로 하고, 동항 제2호중 "비례대표 국회의원선거"를 "비례대표 국회의원선거 및 비례대표 시․도의원선거"로 하며, 동항 제3호중 "시․도지사선거"를 "지방자치단체의 장 선거"로 한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담․토론회에 참석하여야 한다. 각급선거방송토론위원회는 제4항 후단의 규정을 위반하여 정당한 사유 없이 대담․토론회에 참석하지 아니한 초청 후보자가 있는 때에는 그 사실을 선거인이 알 수 있도록 당해 후보자의 소속정당명(무소속후보자는 "무소속"이라 한다)․기호․성명과 불참사실을 제10항 또는 제11항의 중계방송을 시작하는 때에 방송하게 하여야 한다.

<표 3> TV토론 관련 공직선거법 개정 현황

법 개정 일자	특징	내용
1994년 3월 16일	- 최초로 선거법에 후보초청TV토론 조항 신설 - 언론사 자율에 맡김	- 언론사는 대통령 선거 및 시ㆍ도지사 선거운동 기간 중에 1인 또는 수인을 초청하여 대담ㆍ토론회를 개최하고 보도 할 수 있음
1997년 11월 14일	- 대통령선거방송토론위원회가 토론회 주관 - 대통령선거에만 적용	- 대통령선거운동 기간 중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 대담ㆍ토론회를 3회 이상 개최 - 공영방송이 선거방송토론위원회를 구성하고 TV토론을 주관하는 방식
2002년 2월 16일	- 대통령선거방송토론위원회가 토론회 주관 - 시·도지사선거에도 적용	- 시ㆍ도지사선거운동 기간 중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 대담ㆍ토론회를 1회 이상 개최 - 공영방송이 선거방송토론위원회를 구성하고 TV토론을 주관하는 방식
2004년 3월 12일	1 선거방송토론위원회 상설화 2. 지역구 및 비례대표국회의원TV토론 도입 3. 비례대표 시·도의원선거 TV토론 도입 4. 선거방송토론위원회 주관 정책토론회	- 선거방송토론위원회가 대담․토론회와 합동연설회를 주관 - 중앙, 광역시․도 및 시․군․구 선거방송토론위원회 구성 - 지역구국회의원선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 함 - 비례대표국회의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 2회 이상 토론개최 - 비례대표 시·도의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상 토론개최 - 중앙선거방송토론위원회는 정책토론회를 월 1회 이상 개최하여야 한다.
2005년 8월 4일	자치구·시·군의 장 선거 TV토론 도입	- 대담토론회 실시 대상 선거를 확대하고 토론회 참여 강제 - 자치구·시·군의 장선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 함 - 인터넷을 통한 선거운동 확대(실명인증)

출처 : 송종길(2006a). 전국동시지방선거와 선거방송 주체로서 케이블TV의 역할. 2006년도 제4회 전국동시지방선거 케이블TV 선거방송 세미나.

2. 동시지방선거 관련 법조항 : 선거방송토론위원회 주관 대담·토론회

2005년 8월 4일 개정된 <공직선거법>과 <정당법>으로 인해 선방송토론위원회는 거의 모든 선거에서 후보자 TV토론을 법적으로 주관하는 주체가 되었다.

<표 4> 선거방송토론위원회

위원회	방송토론 주관
중앙선거방송토론위원회 (1개)	대통령선거(3회 이상), 비례대표국회의원선거(2회 이상), 공직선거정책토론회(선거일 전 90일 부터 월1회), 정당정책토론회(비 선거시 년 2회 이상)
시·도선거방송토론위원회 (16개)	시·도지사선거(1회 이상), 비례대표시·도의원선거(1회 이상)
구·시·군선거방송토론위원회 (183개)	지역구국회의원선거(1회 이상), 자치구·시·군의 장선거(1회 이상)

공직선거법 제8조의 7에 의해서 선거방송토론위원회의 구성방식은 규정되며, 선거운동 기간 중 개최해야 하는 법정토론회를 주관한다. 법정토론회는 선거수준에 따라 토론 횟수, 토론개최방식이 다르다. 선거방송토론위원회가 주관하는 대담․토론회는 공직선거법 제82조 2에 규정되어 있다. 이 조항 가운데 지방선거와 관련한 내용을 정리하였다. 본 연구에는 TV토론 이외의 정책토론회와 방송연설 관련 조항은 제외하였으며, 선거기간 중의 동시지방선거에 관련된 대담․토론 부분만을 제시하였다.

제8조의7(선거방송토론위원회) ①각급선거관리위원회(투표구선거관리위원회를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담․토론회)의 규정에 의한 대담․토론회와 제82조의3(선거방송토론위원회 주관 정책토론회)의 규정에 의한 정책토론회(이하 이 조에서 “대담․토론회 등”이라 한다)를 공정하게 주관․진행하기 위하여 각각 선거방송토론위원회(이하 이 조에서 “각급선거방송토론위원회”라 한다)를 설치․운영하여야 한다. 이 경우 구․시․군선거관리위원회에 설치하는 구․시․군선거방송토론위원회(이하 “구․시․군선거방송토론위원회”라 한다)는 지역구국회의원선거구단위 또는 방송법에 의한 종합유선방송의 방송권역단위로 설치․운영할 수 있다.

제82조 2(공영방송주관 텔레비전 대담·토론회)의 규정에 의한 텔레비전 대담·토론회는 선거방송토론위원회의 주관하에 공영방송사가 공동하여 개최하는 한 공영방송사가 아닌 방송사가 참여하는 것을 제한하는 것은 아니다.

선거관리위원회 주관 방송연설(공직선거 및 선거부정방지법 제71조)의 경우, 후보자와 후보자가 지명하는 연설원은 소속정당의 정강정책이나 후보자의 정견, 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 선거운동기간 중 텔레비전 및 라디오 방송시설을 이용한 연설을 할 수 있다. 방송연설요금은 방송광고요금과 같이 적용한다. 우선, 비례대표 시/도의원 선거의 경우, 정당별로 비례대표시/도의원 선거구마다 당해 선거의 후보자중에서 선임된 대표 1인이 1회 10분이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오방송사별 각 1회로 규정하였다. 그리고 시/도지사 선거의 경우 후보자가 1회 10분이내에서 지역방송시설을 이용하여 텔레비전 및 라디오 방송사별 5회 이내로 규정하였다.

▷ 토론회 개최 횟수

① 시․도지사선거

- 주 최 : 시․도선거방송토론위원회

- 개최횟수 : 1회 이상

- 초청대상자 : 후보자

② 비례대표시․도의원선거

- 주 최 : 시․도선거방송토론위원회

- 개최횟수 : 1회 이상

- 초청대상자 :당해 정당의 대표자가 지정하는 비례대표시․도의원후보자

③ 자치구․시․군의장선거

- 주 최 : 구․시․군선거방송토론위원회

- 개최횟수 : 1회 이상

- 초청대상자 : 후보자

▷ 토론 참여자격

① 국회에 5인 이상의 소속의원을 가진 정당이 추천한 후보

② 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시·도의원선거 또는 비례대표자치구·시·군의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3이상 득표한 정당이 추천한 후보자

③ 직전선거에서 당해선거구에 입후보하여 유효투표총수의 100분의 10이상을 득표한 후보자

④  중앙선거관리위원회 규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전일까지 사이에 실시하여 공표한 여론조사 결과를 평균한 지지율이 100분의 5이상인 후보자

▷ 선거방송토론 중계방송(방송사)

▹ 공영방송사의 중계방송

법 제82조의 2의 제10항은 “공영방송사는 그의 부담으로 대담·토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하여야 한다. 다만, 지역구 국회의원선거 및 자치구·시·군의 장선거에 있어서 전국을 방송권역으로하는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.” 그리고 제11항은 “구·시·군선거방송토론위원회는 지역구국회의원서거 및 자치구·시·군선거에 있어서 제10항 단서의 규정에 의하여 공영방송사가 중계방송을 할 수 없는 때에는 다른 지상파방송업자나 종합유선방송업자의 방송시설을 이용하여 대담·토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하게 할 수 있다. 이 경우 그 방송시설 이용료는 국가 또는 당해 지방자치단체가 부담한다.”라고 정하고 있다.

① 공영방송사(KBS, MBC)는 그의 부담으로 텔레비전을 통하여 중계방송하여야 한다.

※ 공영방송사란 한국방송공사와 방송문화진흥회법에 의한 방송문화진흥회가 최다출자자인 방송사업자를 말한다(법 8의7②)

② 토론위원회가 대담·토론회 일정을 정하면 공영방송사는 동시에 이를 중계방송 하여야 한다(KBS나 MBC중 1개의 방송사만 중계방송 하여서는 안된다) 다만, 지역구국회의원선거 및 자치구·시·의 장선거에 있어서는 정당한 사유가 있는 경우 그러하지 아니하다.

③ 대담·토론회를 2회이상 개최하는 경우에도 각각의 대담·토론회마다 양사 모두가 동시에 중계방송하여야 한다.

▹ 다른 지상파방송사업자 또는 종합유선방송사업자의 중계방송

케이블 TV방송은 1997년에 <공직선거 및 선거부정방지법>이 개정됨으로써 법 71조와 72조에 근거해 대통령선거, 지역구국회의원선거(재·보궐선거 포함) 시에 후보자 TV연설을 처음으로 개최할 수 있었다. 그럼에도 케이블은 선거에 있어서 그리 주목받는 매체로써 역할을 하지 못했다. 그러나 17대 총선부터 케이블TV방송은 자체적으로 보도준칙을 마련하고, 선거방송기획단을 조직하여 일관성 있고 체계적인 선거방송토론을 실행함으로써 지방분권화 시대에 지역정치 및 지역의 선거문화를 개선하는 주도적 미디어로 위상을 정립하고 있다.

보도준칙 내용을 보면, 첫째, 공정보도 우선 준수 : 공정보도 원칙을 준수하여 모든 정당과 후보자들에게 동등한 보도기회를 제공하고 특정 정당 또는 후보에 편중하여 보도하지 않으며 선거에 영향을 줄 수 있는 후보자별 지지도나 판세 보도를 자제하고 특정 후보에 불리한 기사는 충분한 반론 기회를 제공한다. 둘째, 책임 있는 정책 보도 : 후보 활동중심의 보도를 탈피하고 후보자의 자질과 공약을 분석 검증해 후보 또는 정당별 정책의 차이와 타당성을 비교 분석해 보도함으로써 책임있는 정책보도에 임한다. 더불어 흑색 선전 등 확인되지 않은 주장은 신중하고 비판적으로 보도한다. 셋째, 공중의제 중심 보도 : 후보들이 내세운 선거이슈나 정책이 아닌 시민들이 제기한 공중의제를 주도적으로 보도하고 이를 후보들의 입장에서 비교 보도한다. 또한 지역현안과 이슈를 적극 발굴하여 주민들이 주도하는 선거방송이 되도록 노력한다. 넷째, 지역주의 철저 배제 : 모든 정당과 후보들의 선거활동을 보도함에 있어 지역감정을 선동하는 보도는 일체 삼가며 지역 감정에 호소하는 후보 또는 정당을 올바르게 비판하고 지역여론에 편승하지 않는다.

① 공영방송사는 지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장선거에 있어서 전국을 방송권역으로 하는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 중계방송하지 아니할 수 있다.

② 구·시·군토론위원회는 지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장선거에 있어서 공영방송사가 중계방송할 수 없는 때에는 다른 지상파방송사업자 또는 종합유선방송사업자의 방송시설을 이용하여 대담·토론회를 중계방송하게 할 수 있다. 이 경우 그 방송시설이용료는 국가가 부담한다.

Ⅲ. 선거와 TV토론

1. TV토론의 형식

현재 정치후보자TV토론에서 이용되는 토론방식은 크게 4가지로 나눌 수 있는데, 공동기자회견형, 후보자간 직접토론형, 시민포럼형, 1인 기자회견형 방식이다. 지금까지 우리나라에서는 시민포럼형을 제외한 3가지 토론방식이 주로 이용됐으며, 현재 혼합방식(기자회견식 토론형식 + 후보자간의 토론을 혼합)을 주로 이용되고 있다. 이들 토론방식에는 각각 장단점이 있는데, 먼저 공동기자회견형 토론은 다양한 이슈에 대한 후보자의 입장을 파악하고 토론에 대처하는 후보자의 순발력과 인간성 알 수 있게 해준다. 그러나 단답형 질문과 답으로 일관되면 논쟁이 일어나기 어렵고 특정 집단이 패널로 구성되는 경우 시민들의 의견이 반영되기 어렵다는 단점이 있다(김환열, 2000). 이 토론방식은 미국의 대통령후보TV토론의 전형이 되어왔지만 ① 언론인 출신 패널들의 불공정하고 적절하지 못한 질문들이 토론의 질을 떨어뜨리고, ② 후보자들이 질문에 대한 답변을 거부하거나, ③ 후보자들이 답변하기 곤란한 질문에 대해서는 직접적인 답을 회피할 수 있게 해주고, ④ 후보자들이 본질적인 답변보다는 선거운동기간 중 사용되는 선거용 정책과 입장을 인용해 답하게 하고 있다는 점에서 비판하고 있다. 미국에서는 언론인이 패널로 참석하는 토론형식은 1996년 대통령후보TV토론 이후부터 완전히 사라졌다(송종길, 2002b).

두 번째, 후보자들이 직접 토론을 벌이는 방식이다. 이 방식은 후보 간 상호비교가 가장 용이하고 논쟁이 활발한 방식이라는 장점을 가지고 있지만 정책의 차별화를 부각시키는 토론보다는 인신공격 혹은 비방적인 내용이 증가할 것이라는 우려가 있다. 미국에서는 이 방식이 대통령후보TV토론에서 한 번도 채택되지 않았고 연방하원의원선거에서 채택된 적이 있다. 후보자간 직접토론방식은 1974년 프랑스 대통령선거에서 처음 이용되었다(김환열, 2000).

셋째, 타운 홀(town hall)토론방식인데, 한 명의 사회자와 다수의 청중이 참여해 후보자에게 질문하는 방식이다. 특정 정파에 속하지 않은 일반 시민들이 질문자로 나선다는 점에서 공평하고 시민의 의견이 반영될 수 있다는 장점이 있지만 질문의 전문성이 떨어진다는 단점이 있다. 미국에서는 1992년 대통령선거에 처음 도입된 이후 계속 채택되었으며, 지금은 전형적인 토론방식으로 자리 잡고 있다. 이 토론방식은 시민들이 가장 선호하는 토론방식으로 시민들은 다른 방식보다 후보자들이 질문에 대해 답하는 것을 피하기 가장 어려운 토론방식으로 평가되고 있다(송종길, 2003b, Carlin, 1992). 시민포럼방식은 지난 2002년 대통령선거에서 KBS가 미국과 같은 방식으로 도입한 적이 있다. 그러나 후보들이 모두 참여하는 방식이 아니라 후보 1인씩 참여하는 방식으로 진정한 의미의 시민포럼은 아니었다.

마지막으로, 1인 기자회견형 토론이다. 우리나라에서는 후보자 초청 개별TV토론이라는 명칭 하에 토론회로 불리고 있지만 엄밀히 말하면 이는 후보자간의 토론이 아니기 때문에 토론회라고 할 수 없다. 미국의 경우, 대통령 경선 참여자 혹은 대통령후보가 토크쇼에 개별대담을 벌이는 경우가 있지만 이것을 토론회로 지칭하지는 않는다. 우리나라의 경우, 1인 기자회견형 토론에서도 미국의 공동기자회견형 토론에서 나타났던 유사한 문제점들이 심각하게 나타났다(김환열, 2000, 송종길, 2002b).

우리나라의 대부분의 TV토론회가 사회자 질문과 후보자간의 질문방식을 혼합한 토론형식을 채택함으로써 후보자간 토론을 유도하고 있다. TV토론에 대한 이해가 많을 수밖에 없고 후보간의 경쟁이 상대적으로 치열했던 서울지역은 TV토론에 대한 부담을 피하고자 하는 후보들의 노력이 상대적으로 많았음을 보여준다. TV토론 형식은 지역구 선거방송토론위원회에서 결정하지만 후보자들이 추천하는 토론위원들이 참여하고 있었다는 점에서 후보들의 의견이 강하게 반영될 수 있는 구조였기 때문에 이 같은 결과가 가능한 것이었다. 사회자가 각 후보들에게 묻고 답하는 토론형식(공동기자회견형)은 후보자 입장에서는 가장 부담이 적은 방식이다(송종길, 2002).

2. 선거매체로써 TV토론

일반적으로 토론은 논쟁의 특별한 형태로서, 토론 당사자들에게 동등한 기회와 시간을 부여하고 어떤 형식과 절차에 따라 특정한 주제에 관해 체계적으로 주장하는 모든 과정을 담고 있다. 어떤 쟁점이나 명제에 대해 다른 주장이나 견해를 가진 사람들 또는 집단이 서로의 주장이나 의견을 제시하여 제3자, 즉 청중에게 우열을 가리도록 하는 것을 의미하는 것이다. 그리고 토론자들은 자신의 주장을 제시하고 상대방의 반론에 응답하는 데 있어서 동일한 시간과 기회를 갖는다(Auer, 1962).

일반적으로 토론은 말이나 주장에 의한 다툼, 즉 논쟁을 의미한다. 토론에는 두 가지의 형태가 있는데, 하나는 국회와 같은 심의 기구가 특정한 규칙에 따라 동의를 처리하기 위한 형식적 논의이고, 다른 하나는 서로 경쟁하는 두 편이 어떤 명제에 대해 벌이는 규제적 논의이다. 전자는 어떤 안건에 대한 서로 다른 의견에 대해 조정을 통해 합의를 도출하는 데 주목적이 있고, 후자는 어떤 명제나 쟁점에 대한 서로 다른 주장의 우열을 보여주기 위한 것이다(이효성, 1997).

공직후보의 TV토론은 선거에 출마하는 후보자들이 TV라는 매체를 통해 벌이는 토론으로서 이는 정치 토론의 한 영역이라고 할 수 있다. 정치토론은 정치적 사안과 관련해 이루어지는 토론으로서 주로 어떤 정치적 공동체의 정책 결정에 영향을 미치기 위해 시민, 지도자, 정부 기관 등에서 언어적이거나 시청각적인 논증을 사용하는 일련의 과정이라고 할 수 있다. 그래서 정치토론은 광범위하고 지속적인 결과를 초래하며, 다수의 사람들에게 유익하거나 해로운 영향을 끼치게 된다. 현대 정치에 있어서 정치토론의 활성화는 정치 민주화에 대한 하나의 척도로 여길 만큼 중요시되고 있다(김환열, 2000). 따라서 오늘날 미디어의 영향력이 증대되는 시점에 정치 토론의 한 영역인 TV토론의 중요성은 커진다고 하겠다.

TV라는 매체가 대중들에게 긍정적․부정적 영향을 미치듯이 TV를 활용한 토론에서도 여러 가지 장․단점이 나타나기 마련이다. 첫 번째로 TV토론이 갖는 장점 가운데 가장 중요한 것은 후보자들을 한자리에 모아 토론하게 함으로써 그들의 정책과 대통령 후보로서 자질을 비교할 수 있게 해준다는 것이다. TV토론의 이 같은 기능은 다른 어떤 선거 캠페인보다도 유권자들의 적극적인 커뮤니케이션 활동을 가능하게 해준다. 즉, 유권자들은 다른 정보원보다도 TV토론을 통해 후보자들의 장, 단점을 파악하고 이들의 정책을 이해하는데 많은 도움을 얻는 것으로 나타나고 있다(송종길, 2002).

두 번째로 TV토론은 유권자들에게 의제를 설정하는데 도움을 주고, 선거와 관련된 이슈에 대한 정보를 제공해 준다. TV토론을 시청한 유권자들은 정치적으로 중요한 이슈에 대한 정보를 얻음으로써 투표결정에 도움을 받게 된다. 이러한 정치적 의제설정 기능은 유권자의 정치행위에 있어 긍정적인 영향을 미치게 된다(송종길, 2003).

세 번째로 TV토론이 후보자들의 인물됨과 정책을 살필 수 있는 좋은 기회를 제공한다는 것이다. TV토론은 후보자들에게 미디어의 개입 없이 직접 유권자들에게 자신의 정책을 말할 수 있는 기회를 제공한다. 아울러 언론의 선거보도에 대한 정확한 판단을 내릴 수 있는 좋은 기회를 제공해준다(김재범, 2002; 송종길, 2002, 2003).

마지막으로 TV토론은 고비용 선거구조를 개선할 수 있게 한다는 것이다. 선거활동이 가능한 한 많은 유권자들을 접촉하여 그들을 설득하는 것이라는 점에서 시간과 비용 상의 문제점을 발생시켰다. 하지만 TV토론은 간접적인 방식이기는 하지만 한꺼번에 절대 다수의 유권자들을 만난다는 점에서 효율적이고 민주적인 방식이라 할 수 있을 것이다(김경호, 2005; 송종길, 2002).

TV토론의 몇 가지 장점과는 달리 단점도 있기 마련인데, 첫 번째 단점은 TV토론이 TV를 이용한 영상매체이기 때문에 피상적인 이미지의 소구력이 크게 작용할 소지가 있다는 점이다. 즉 후보자의 정책이나 식견 등 후보자의 자질을 평가할 수 있는 본질적인 부분보다는 외모나 복장, 표정, 제스처, 화술 등을 통해 풍기는 이미지에 평가될 가능성이 높다는 점이다.

두 번째 단점은 민주주의 정치의 중심이라 할 수 있는 정당 정치를 후퇴시킬 수 있다는 것이다. TV를 중심으로 한 선거 운동은 정당의 역할대신 선거 전략가, 매체 전문가, 여론 조사자 등에 의해 주로 수행된다. 이러한 매체 중심의 선거운동은 선거의 쟁점사항을 단순화시키는 대신 이미지와 인물의 부각에만 집중하게 되는 문제점을 가져온다(김환열, 2000).

세 번째 단점은 TV의 매체적 특성상 토론 시간이 한정되어 있으며 또한 TV토론의 본래의 의미와는 다르게 제작된다는 점이다. 시간의 제약이 갖는 TV의 본성은 후보자들 간의 자유로운 토론을 통해 논쟁적인 토론을 유도하고 실제적인 토론의 효과를 기대하기보다는 TV 제작자에 의해 토론 프로그램이 기획되고 제작되면서 토론을 하나의 정치적인 쇼로 전락시키기도 한다(김환열, 2000; 송종길, 2002; 황근, 2002).

Ⅳ. TV토론 개최현황과 문제점

1. TV토론 개최현황

1) 방송 현황 및 시간대

지상파방송사 수는 서울을 포함하여 58개(KBS 26개, MBC 20개, 민영방송 12개)이다. 케이블방송(SO)은 현재 119개가 허가되어 있다. 전체적인 숫자를 비추어, 지상파방송에 의한 중계가 가능한 지역은 3개 지역구에 3개 방송사가 있는 제주이다. 그러나 지역적 특성이 인정되는 시/도 단위로 볼 때, 서울, 경기를 제외한 지역에서는 지상파방송사들이 교대로 토론회를 제작하고 공동 중계하는 것이 가능하다.

민영방송사들도 토론회 제작에 참여하였기 때문에 공영방송사와 구분하지 않고 서술하였다.

<표 5> 지역선거구에 따른 방송사 현황

지역	지역선거구	지상파방송사			케이블TV (SO)
		KBS	MBC	SBS+지역민방
서울	48	1	1	1	32
부산	18	1	1	1	14
대구	12	1	1	1	12
인천	12			1	5
광주	7	1	1	1	4
대전	6	1	1	1	4
울산	6	1	1	1	2
경기	49			1	13
충북	8	2	2	1	3
충남	10	1			5
전북	11	3	1	1	4
전남	13	3	2		5
강원도	8	6	4	1	4
경북	15	2	2		6
경남	17	2	2		5
제주	3	1	1	1	1
합계	243	26	20	12	119

지상파방송사의 경우 광역시․도의 시도지사와 비례대표시도의원 중심의 TV토론방송 중계의 역할을 함으로 인해서 기초자치단체장 선거 케이블TV(SO)가 토론회를 중계하였다. 현재 선거방송토론위원회(이하 선방위) 주관한 TV토론회에 관한 자료는 취합중이며, 중앙선방위의 자료를 평균적으로 정리한 내용은 다음과 같다.

<표 6> 5.31 지방선거 후보자 토론회 시간대

구분		09:00 이전	09:00 -12:00	12:00 -16:00	16:00 -18:00	18:00 -22:00	22:00 이후
서울시	KBS․MBC․민방	-	-	3	-	-	5
	케이블TV(SO)		15	13	11	10	9
부산광역시	KBS․MBC․민방	3	11	13	-	2	6
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-
대구광역시	KBS․MBC․민방	3	7	2	-	3	9
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
인천광역시	KBS․MBC․민방	-	-	4	-	-	4
	케이블TV(SO)		4	16	-	8	4
광주광역시	KBS․MBC․민방	10	4	8	-	4	4
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
대전광역시	KBS․MBC․민방	3	-	9		12	3
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
울산광역시	KBS․MBC․민방	-	6	3	-	3	12
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
경기도	KBS․MBC․민방	-	-	3	-	-	3
	케이블TV(SO)	-	15	4	31	8	18
강원도	KBS․MBC․민방	-	-	46	-	-	15
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
충청북도	KBS․MBC․민방	-	-	24	3	-	18
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
충청남도	KBS․MBC․민방	-	-	24	3	-	3
	케이블TV(SO)	3	-	-	3	-
전라북도	KBS․MBC․민방	-	15	6	15	-	6
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
전라남도	KBS․MBC․민방	-	19	26	3	-	9
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
경상북도	KBS․MBC․민방	3	9	24	-	-	33
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
경상남도	KBS․MBC․민방	-	3	9	27	-	21
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	3	-
제주도	KBS․MBC․민방	-	-	-	-	6	6
	케이블TV(SO)	-	-	-	-	-	-
합계	KBS․MBC․민방	22 4.0%	74 13.8%	204 37.9%	51 9.5%	30 5.6%	157 29.2%
	케이블TV(SO)	3 1.8%	24 14.5%	33 20.0%	45 27.3%	29 17.6%	31 18.8%
	총계	25 3.6%	98 13.9%	237 33.7%	96 13.7%	59 8.4%	188 26.7

※ 토론회 개최 숫자는 선거방송토론위원회에서 취합한 자료를 참고하였음. 평균적인 수치이며 정확한 수치니 아님.

아직까지 지역 케이블TV(SO)에서 주최한 TV토론의 자료가 정리되지 못하였지만, 서울․인천․경기를 중심으로 케이블TV 지역채널을 통한 TV토론이 활성화되었다는 것을 알 수 있다. TV토론 방영시간대를 정리하면, 12:00-16:00 시간대가 가장 많았으며, 그 다음으로 09:00-12:00․16:00-18:00시간대이었다. 케이블TV의 경우 프라임시간대인 18:00-22:00 시간대에 20%에 가까운 TV토론 편성을 하였지만, 지상파TV의 경우에는 대체로 낮시간대와 저녁 늦은시간대의 TV토론 편성이 주로 이루어졌다.

지방선거는 16개 광역단체와 236개의 기초단체장 선거구가 있다. 그러나 토론중계의 우선의무를 가진 공영방송사가 가진 지역방송국은 KBS(본사 포함 19개)와 MBC(본사 포함 19개)합쳐서 38개에 지나지 않는다. 지역민방을 합친다 해도 49개(경인지역 민영방송사업자 포함)의 방송국이 있다. 특히 지역지상파방송은 대도시 중심으로 KBS, MBC, 지역민방이 동시에 존재하는 형태를 보이고 있다. 이에 반해 케이블TV는 119개의 SO가 일부 복수사업자가 존재하는 지역을 제외하고 서로 다른 지역에서 각각 운영되고 있다. 지상파방송은 전국단위의 대통령선거 혹은 광역단체장 선거에 적합한 반면 케이블TV는 국회의원 혹은 기초자치단체장 선거의 선거방송토론을 중계하는데 적합함을 알 수 있다.

<표 7> 지역별 지상파 케이블 대담 및 토론회 개최 비교

지역	지역구	지상파방송	케이블TV	비고
서울	25	-	26(100%)	서울 양천구 2회 개최
부산	16	16(100%)*	-	부산 영도구 2회 개최
대구	8	8(100%)	-	대전 중구 2회 개최
인천	10	-	10(100%)
광주	5	5(100%)	-
대전	5	6(100%)	-
울산	5	5(100%)	-
경기	31		33(100%)
강원	18	18(100%)	-
충북	12	12(100%)	-
충남	16	13(81%)	5(19%)	충남 공주시 2회 개최 충남 연기군 2회 개최
전북	14	14(100%)	-
전남	22	22(100%)	-
경북	23	23(100%)	-
경남	20	16(80%)	4(20%)
제주	-	-	-	-
총합	230	158(68%)	78(32%)
주) * 부산 동구는 후보자 1인 출마 토론회 개최하지 않았음. 출처 : 송종길(2006b). 5.31 동시지방선거에서 나타난 선거방송토론의 문제점과 개선방안. 박찬숙 의원실 세미나.

이번 선거에서도 선거방송토론위원회가 주관한 광역자치단체장과 비례대표 시·도의원 선거방송토론은 지상파방송이 100% 중계하였다. 그러나 기초단체장의 경우, 케이블TV의 역할이 두드러진다. 전체 230회의 대담·토론회 가운데 지상파방송이 158회(68%), 케이블TV는 78회(32%)를 중계하였다. 서울, 경기, 인천 지역의 기초단체장선거방송토론은 케이블TV가 모두 중계하였고 충남과 경남을 제외한 나머지 지역은 지상파방송이 법정TV토론을 100%중계하였다. 지역의 케이블TV도 기초단체장 선거방송토론을 준비하고 있었지만 토론중계의 우선권을 가진 지역지상파방송이 중계하겠다는 의사를 밝힘으로써 시·군·구선거방송토론위원회는 케이블TV에게 중계할 수 있는 기회를 주지 못했다.

케이블방송협회는 중앙선거관리위원회, 중앙선거방송토론위원회와 지방선거를 맞아 공동 선거캠페인, 후보토론의 중계 협력을 주요내용으로 하는 양해각서를 체결하는 등 지방선거방송을 준비하고 있었다.

2. 지방선거 후보자 TV토론 개최현황 및 방식

제4회 5.31 동시지방선거 기간에 선거방송토론위원회가 주관한 토론회는 크게 3가지로 구분할 수 있다. 즉, 시․도지사 TV토론, 비례대표 시도의원 TV토론, 구․시․군의 장 TV토론이다. 중앙선거관리위원회의 자료에 의하면, 올해 제4회 전국동시지방선거에는 16명의 시도지사, 230명의 구․시․ 군의 장, 738명의 시․도 의 원, 2,888명의 구․시․군 의원 등 총 3,872명의 지역일꾼이 선출되었다.

1) TV토론 개최현황

① 시․도지사 TV토론

시․도지사 TV토론은 서울시 및 광역시를 포함한 7곳과 제주도 및 8도를 포함한 9곳에서 개최되었다. 법정토론회는 초청토론회와 비초청토론회를 포함하여 20회가 개최되었다. 광역시 시장 TV토론은 서울의 경우, 초청 1회, 비초청 1회가 개최었고, 부산의 경우 초청 1회, 대구의 경우 초청 1회, 인천의 경우 초청 1회, 광주의 경우 초청 1회, 대전의 경우 초청 1회, 비초청 1회, 울산의 경우 초청 2회가 개최되었다. 그리고 도지사 TV토론은 경기도의 경우 초청 1회, 강원도의 경우 초청 1회, 충청북도의 경우 초청 1회, 충청남도의 경우 초청 1회, 전라북도의 경우 초청 1회, 전라남도의 경우 초청 1회, 경상북도의 경우 초청 1회, 경상남도의 경우 초청 1회, 제도도의 경우 초청 2회가 개최되었다. 총 20회의 시․도지사 TV토론 중에서 비초청은 서울과 대전 각각 1회를 제외하고는 이루어지지 않았다.

② 비례대표 시도의원 TV토론

비례대표 시도의원 TV토론은 서울시 및 광역시를 포함한 7곳에서 각 1회가 개최되었고, 각도의 시도의원 TV토론은 제주도 2회와 8도에서 각 1회가 개최되었다. 모두 총 17회의 비례대표 시도의원 TV토론이 개최되었으며, 비초청 TV토론은 개최되지 않았다.

③ 구․시․군의 장 TV토론

전국 구․시․군의 장 토론은 총 269회가 개최되었다. 초청 TV토론은 160회가 개최되었으며, 비초청 TV토론은 대담을 포함하여 2회가 개최되었다. 그리고 초청 및 비초청이 혼재된 합동토론은 20회가 개최되었다. 구․시․군의 장 TV토론의 경우도 초청 TV토론이 대부분이었으며, 비초청을 포함한 TV토론은 그리 많지 않았다.

<표 8> 선거방송토론위원회 초청 5.31 지방선거 후보자 TV토론 개최현황

구분	총계	시․도지사			비례대표 시도의원			구․시․군의 장												비고
위원회명		계	초청	비초청	계	초청	비초청	계	초청				비초청				초청․비초청
									소계	대담	토론	연설	소계	대담	토론	연설	소계	합동 토론	합동 연설
합계	306	20	18	2	17	17	0	269	166	3	160	3	40	1	1	38	63	20	43
서울시	34	2	1	1	1	1	0	31	20	0	18	2	6	1	0	5	5	0	5
부산광역시	18	1	1	0	1	1	0	16	9	0	9	0	1	0	1	0	6	1	5	동구 미개최
대구광역시	10	1	1	0	1	1	0	8	6	0	6	0	0	0	0	0	2	0	2
인천광역시	12	1	1	0	1	1	0	10	8	0	8	0	0	0	0	0	2	0	2
광주광역시	8	1	1	0	1	1	0	6	5	0	5	0	1	0	0	1	0	0	0
대전광역시	9	2	1	1	1	1	0	6	5	0	5	0	1	0	0	1	0	0	0
울산광역시	8	2	2	0	1	1	0	5	4	0	4	0	0	0	0	0	1	1	0
경기도	41	1	1	0	1	1	0	39	21	1	20	0	8	0	0	8	10	0	10
강원도	22	1	1	0	1	1	0	20	13	0	13	0	2	0	0	2	5	4	1
충청북도	14	1	1	0	1	1	0	12	6	1	5	0	0	0	0	0	6	6	0
충청남도	20	1	1	0	1	1	0	18	5	0	5	0	2	0	0	2	11	0	11
전라북도	18	1	1	0	1	1	0	16	6	0	6	0	2	0	0	2	8	7	1
전라남도	27	1	1	0	1	1	0	25	19	1	18	0	3	0	0	3	3	1	2
경상북도	31	1	1	0	1	1	0	29	21	0	21	0	6	0	0	6	2	0	2
경상남도	30	1	1	0	1	1	0	28	18	0	17	1	8	0	0	8	2	0	2
제주도	4	2	2	0	2	2	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0

※ 동구의 경우 후보자가 1인이었기 때문에 토론회가 개최되지 못하였음.

2) TV토론 형식

서울시장 후보자 TV토론회의 경우 서울시 선거방송토론위원회에서 후보자 초청, 사회자 선정, 토론방식 등을 구체적으로 기획하여 TV토론을 진행하였다. 진행방식은 5인을 기준으로 2006년 5월 24일 KBS 주체 토론회의 방식을 간략하게 정리한 내용이다.

<표 9> 서울시장 후보자 토론 진행표

항목	내용	시간
Ⅰ. 기조연설	A → B → C → D → E	1분 30초 × 5
Ⅱ. 사회자 질문에 대한 각 후보자들의 답변	사회자 질문 → A, B, C, D, E	1분 30초 × 5
Ⅲ. 사회자 질문에 따른 후보자간 토론	질문, 답변, 반론, 재반론	질문 30초, 답변 1분 30초, 반론 1분 30초, 재반론 1분 30초
Ⅳ. 후보자 상호간 토론	질문 → 응답 → 반론 → 응답	각 후보당 8분 : 질문 1분, 응답 1분, 반론 1분 등
총 시간		총 110분

토론방식은 혼합방식(기자회견식 토론형식 + 후보자간의 토론을 혼합)이며, 순서는 기조연설, 사회자 질문에 따른 후보자간 토론, 사회자 질문에 따른 후보자간 토론, 후보자 상호간 토론 등은 순서로 이루어졌다. 서울시장 후보자 TV토론회의 시간대는 대략 110분에서 120분 이내였다. 그리고 서울시장 후보자 TV토론의 경우 선거방송토론위원회가 주최한 법정토론회 이외에 방송사 초청토론회 5회가 더 이루어졌으며, 지상파TV(KBS, MBC, SBS)가 주로 방송중계를 하였다. 그리고 초청 TV토론 6회(KBS 2회, SBS 2회, MBC 1회, YTN 1회) 이외에 1회의 비초청 TV토론(MBC 1회)이 대전과 서울에서만 이루어졌다.

<표 10> 서울시장 후보자 TV토론 일정표

횟수	일시	주최	참석대상	비고
1.	2006.05.03 22:00-23:40	KBS	강금실(열린우리당), 오세훈(한나라당), 박주선(민주당), 김종철(민주노동당)	서울시장후보 초청 KBS 정책토론회
2	2006.05.05 23:10-00:50	SBS	강금실(열린우리당), 오세훈(한나라당), 박주선(민주당), 김종철(민주노동당)	2006 국민의 선택 - 서울시장 예비후보 토론
3	2006.05.11 00:05-01:45	MBC	강금실(열린우리당), 오세훈(한나라당), 박주선(민주당), 김종철(민주노동당), 임웅균(국민중심당)	MBC 백분토론 - 서울시장 후보 토론
4	2006.05.16 14:00-15:30	YTN	강금실, 오세훈, 박주선, 김종철, 임웅균(케이블TV선거방송기획단과 YTN, 공명선거실천시민운동협의회)	케이블TV 서울시장 후보자 초청 토론회
5	2006.05.24 22:55-00:55	KBS․MBC	강금실(열린우리당), 오세훈(한나라당), 박주선(민주당), 김종철(민주노동당), 임웅균(국민중심당)	2006 지방선거 후보토론회 서울시장 후보(주관 : KBS)
6	2006.05.25 14:00-15:20	MBC	이귀선(시민당), 이태희(한국의미래를준비하는당), 백승원(무소속)	5.31 지방선거 서울특별시장 후보토론회-비초청
7	2006.05.26 22:55-00:50	SBS	강금실(열린우리당), 오세훈(한나라당), 박주선(민주당), 김종철(민주노동당), 임웅균(국민중심당)	2006 국민의 선택 - 서울시장 후보 토론

※ 음영 처리한 TV토론은 선거방송토론위원회 주관 법정토론회. 음영이 없는 부분은 방송사 주관 초청토론회

서울시장 후보자 TV토론의 경우 YTN의 초청토론과 MBC의 비초청토론만 낮시간대(14:00-15:30)에 방영되었고, 나머지 5회의 초청토론은 늦은 저녁시간대(22:00 이후)에 방영되었다. 프라임시간대 TV토론 방영은 이루어지지 않았다.

제4회 동시지방선거 기간 동안 확인된 14곳의 광역자치단체장 TV토론형식을 정리하면 다음 표와 같다. 대부분 기자회견식 토론과 후보자간의 직접토론을 혼합한 토론형식이 사용되고 있었다.

<표 11> 광역자치단체장 TV토론 형식

지역	토론 형식	토론진행절차
서울시장	혼합형	기조연설	개별질문	상호토론	후보자간 자유토론	마무리 연설
부산시장	혼합형	개별질문	공통질문	상호토론	보충발언	마무리 연설
인천시장	혼합형	기조연설	공통질문	후보자간 상호토론	개인신상 자유발언	후보자간 상호토론	마무리 연설
광주시장	혼합형	기조연설	개별질문	공통질문	상호토론	마무리 연설
대전시장	혼합형	공통질문	공통질문	후보자간 상호질의	개별질문	후보자간 상호토론	예비 개별질문	마무리 연설
울산시장	혼합형	기조연설	공통질문	개별질문	상호토론	공통질문	개별질문	공통질문	상호토론	마무리연설
	혼합형	기조연설	공통질문	개별질문	상호토론	개별질문	상호토론	공통질문	마무리연설
경기도	혼합형	기조연설	공통질문	1인지정 토론	공통질문	1인지정토론	개별질문	개별 보충질문	마무리연설
강원도	혼합형	기조연설	공통질문	개별질문	상호토론	상호토론	마무리 연설
충청남도	혼합형 (패널참여)	기조연설	공통질문	개별질문	공통질문	사회자지정 상호토론	공통질문	개별질문	공통질문
전라남도	혼합형	기조연설	공통질문	상호토론	개별질문	마무리 연설
전라북도	혼합형	기조연설	공통질문	개별질문	교차질문	개별질문	개별질문	공통질문	자유토론	마무리연설
경상북도	혼합형	기조연설	공통질문	후보자간 상호토론	개별질문	마무리 연설
경상남도	혼합형	기조연설	상호토론	개별질문	상호토론	개별질문	공통질문	공통질문
제주도	혼합형	기조연설	공통질문	주도권 토론형	개별질문	공통질문	찬스발언	마무리연설
	혼합형	기조연설	공통질문	주도권 토론형	개별질문	공통질문	예비 단답형	예비 단답형	찬스발언	마무리 연설

출처 : 송종길(2006b). 5.31 동시지방선거에서 나타난 선거방송토론의 문제점과 개선방안. 박찬숙 의원실 세미나.

광역자치단체장 TV토론형식은 대체로 기조연설, 공통질문, 사회자 지정 상호토론, 후보자간 상호토론, 마무리연설 등이 주요 형식 요인이었다. 광역자치단체장 TV토론의 경우 대체로 4인 이상이었기 때문에 시간적 제한으로 전라북도를 제외하고 자유토론이 이루어지지 못하였다.

2. 동시지방선거 TV토론의 문제점

1) 토론 형식문제

지방선거는 지역중심의 선거라는 특성으로 인해 많은 후보들이 선거에 나선다. 개정선거법의 토론회 참여기준에 따르면, 5인 이상 국회의원을 가진 4개 정당의 후보와 다른 조건을 갖춘 국민중심당 후보를 포함하면 최소 5인이 TV토론의 초청대상이 되며 여론지지도 5%이상의 무소속후보까지 있을 경우 초청대상이 더 늘어난다. 이번 5.31 동시지방선거에서는 경쟁력 있는 무소속 후보가 출마한 지역의 경우에는 6인 이상 토론 참여 대상자가 있는 지역구도 있었다. 또한 120분 이내로 규정한 토론시간에 대한 조항도 토론참여자가 5인 이상인 경우 시간적으로 부족하다. 시간의 제약으로 인해서 후보자간의 TV토론은 자유로운 토론을 통해 논쟁적인 토론을 유도하고 실제적인 토론의 효과를 기대하기보다는 형식적인 토론으로 전락될 수 있다. 즉, 지난 지방선거보도 높은 경쟁률로 인한 TV토론시간의 제약으로 인해서 심층적인 TV토론이 제대로 이루어지지 못하는 문제점이 제기되었다. 즉, 단답형 질문과 도식적인 답변으로 토론의 역동성 저해될 위험이 있으며, 이로 인해서 깊이 있는 토론이 되지 못하고, 주요 질문사항이 누락되는 경우가 많았다. 또한 시간의 제약으로 인해 후보자간 공정한 발언기회가 제대로 주어지지 못하는 문제점이 제기되었다.

지방의원 유급화가 이뤄진 이번 5.31 지방선거는 지난 95년 2.7대 1, 98년 2.3대 1, 2002년 2.5대 1을 훌쩍 뛰어 넘어서 평균 경쟁율은 3대 1로 잠정집계 되었다. 광역단체장 16석, 기초단체장 230석, 광역의원 655석, 광역비례 78석, 기초의원 2천513석, 기초비례 375석 등 총 3천867석을 놓고 총 1만2천213명이 등록하였으며, 공직별 후보등록자 수는 광역단체장이 66명(4.1대 1), 기초단체장이848명(3.7대 1), 지역구 광역의원이 2천68명(3.2대 1), 지역구 기초의원이 7천995명(3.2대 1), 비례 광역의원이 211명(2.7대 1), 비례 기초의원이 1천25명(2.7대 1)이다.

1분 혹은 1분 30초라는 짧은 답변시간으로 공동체의 현안에 대한 심층적인 토론을 기대하는 것이 무리다.

케이블TV의 경우, 지상파방송에 비해 시간과 편성이 자유롭다. 지역선거의 경우, 케이블TV가 TV토론의 중계를 담당하고 있는 현실을 고려하여 토론시간에 대한 규정은 바뀌어져야 한다.

2) TV토론의 참여문제

선관위에 따르면 이번 선거부터 단체장과 비례대표 광역의원에 대해 방송사 주관 초청토론회와 별도로 의무적으로 1회의 법정토론회를 열고 있다. 하지만 법정토론회도 일부 당선이 유력한 후보들은 이런 저런 사정을 들어 참석을 거부, 일방적으로 자신을 홍보하는 방송연설로 대체하고 있다. 특히 기초단체장의 경우 일부 후보는 방송토론회가 득표전에 불리하다고 판단, 법정토론회마저 규정을 교묘하게 이용해 거부하고 있어 대안 마련이 절실하다(정광진, 2006). 충청북도를 예를 들면, 충북연대와 충북방송(HCN)이 기초의원들의 TV토론회를 열었으나 일부 후보들의 불참으로 반쪽 TV토론이 되었다. 특히, 정당 지지율이 상대적으로 높은 당의 후보들의 불참이 높았다. 즉, ○○당 후보 23명 가운데 16명(70%)이 불참하였다(오윤주, 2006). 그리고 비초청 TV토론회가 광역단체장 토론의 경우 2회밖에 개최되지 않았고, 비례대표와 기초단체장 토론의 경우도 매우 미비하였다. 형평성차원에서 비초청 후보자들이 TV토론에 참여할 수 있는 제도화가 이루어져야 한다.

3) TV토론회 개최 문제점

현재 지상파방송사가 토론중계의 우선권을 가지고 있기 때문에 기초단체장 TV토론을 지역지상파방송이 중계하겠다는 의사를 밝히면, 케이블TV에게 중계할 수 있는 기회가 주어지지 못한다. 지방선거 기간 중 각 지역별로 산재된 TV토론을 개최하기 위해서는 각 지역방송사간의 공조뿐만 아니라, 케이블TV간과 지상파와 케이블TV간의 공조가 강화되어야 한다. 물론 모든 TV토론을 지상파와 케이블TV에서 개최하면 좋겠지만, 현실적으로 힘든 상황에서 지역 지상파, 케이블TV 그리고 선거방송토론위원회 간의 조율을 통한 공조를 통해서 TV토론의 개최 및 방영의 활성화 방안이 조율되어야 할 것이다.

4) TV토론 방영시간대 문제

TV토론 방영시간대는 대체로 프라임시간대인 18:00-22:00 시간대의 방영이 많이 이루어지지 않았으며, 대체로 낮시간대(12:00-18:00)와 저녁 늦은 시간대(22:00 이후)에 이루어졌다. 또한 아침 이른 시간인 9시 이전에도 TV토론방영(광주 남구 07:10-09:00, 충남 연기군 07:20-09:00, 경북 영천시 07:00-08:55)이 이루어졌다. 또한 농촌지역에서는 22시 이후 대체로 23시 이후에 방영되는 TV토론의 시청은 거의 힘들다고 볼 수 있다. 전체적으로 유권자들이 시청하기 힘든 시간대에 TV토론이 편성되어 있다. 물론, 편성현실상 프라임 시간대에 TV토론을 편성하기 힘들지만, 지역 선거관리위원회와 조율하여 유권자가 실질적으로 접하기 용이한 시간대에 TV토론이 편성되어야 할 것이다.

<표 12> 5.31 지방선거 후보자 토론회 방연시간대 총계

구분		09:00 이전	09:00 -12:00	12:00 -16:00	16:00 -18:00	18:00 -22:00	22:00 이후
합계	KBS․MBC․민방	22 4.0%	74 13.8%	204 37.9%	51 9.5%	30 5.6%	157 29.2%
	케이블TV(SO)	3 1.8%	24 14.5%	33 20.0%	45 27.3%	29 17.6%	31 18.8%
	총계	25 3.6%	98 13.9%	237 33.7%	96 13.7%	59 8.4%	188 26.7

Ⅴ. 결론을 대신하며

선거운동 기간 동안 유권자들에게 가장 필요한 것은 후보자들의 자질을 검증하고 상호 비교 가능한 정보이다. 이러한 차원에서 TV토론의 의미가 크다. 이번 지방선거는 지난 17대 총선의 경험을 통한 TV토론 확대․전문화로 인해서 의미있는 지방선거가 기대되었다. 그러나 지역사회비전과 이슈를 중심으로 유능한 지역일꾼을 뽑아야할 지방선거는 당초 취지와 달리 중앙정당의 대리전으로 왜곡되어 후보자의 정책과 공약에 따른 선택이 아닌 정당을 보고 선택하는 모습을 역력히 보여주었다. 즉, 기초의원의 정당공천 확대는 독점적 지배적 정당구도의 형성함으로 인해서 유권자에게 잘 보여야 기초의원이 정당에 충성하는 결과를 만들었다. 투표결과 역시 전국 16개 시도지사 중 12개의 지역을 한나라당이 압승을 거두고 기초단위 역시 압도적인 승리를 기록하였다.

이번 지방선거는 TV토론의 활성화를 이루었지만, TV토론 횟수가 너무 많았고, 시청률이 낮았으며, 재미도 없었고, 시청이 불편한 시간대에 편성됨으로 인해서 TV토론의 목적이 제대로 이루어지지 못하였다. 그러나 케이블TV(SO)가 지방선거에서 그 역할과 의미가 더욱 커졌다는데 어느 누구도 부인할 수 없을 것이다.

지방선거 활성화를 위한 주요 매체로 자리매김한 케이블TV의 경우 TV토론뿐만 아니라 그밖에 지방선거 활성화에 이바지할 부분이 더 있다고 생각한다. 그래서 본 연구자는 선거활성화를 위해 케이블TV가 개선되어야 할 사항을 몇 가지 정리하였다.

첫째, 가장 기본적이 사항으로 유권자 엑세스권의 확대이다. 여전히 케이블TV 비가입자가 20%에 상회하는 상황에서 이를 해결할 수 있는 실질적인 방안 마련이 필요하다. 또한 90.3%에 이르는 순환편성율에 따라서 보다 유연하게 TV토론을 중계방송 하고, TV토론 재방송의 유연한 편성을 통해서 유권자들의 선거에 대한 관심을 고취시켜야 할 것이다.

둘째, TV토론의 제작 능력이 향상되어야 한다. TV토론을 개최할 만한 스튜디오를 갖지 못하고 있는 SO가 3분의 2 이상이나 되는 상황과 SO간의 협조체제가 제대로 이루어지지 못하는 실정이다. 이러한 상황에서 실질적으로 TV토론을 케이블TV를 통해서 방영한다는 것은 부실을 가져올 수밖에 없으며, 유권자에게 외면을 받을 가능성이 크다.

셋째, 케이블TV를 통한 자막방송을 수시로 보냄으로써 TV토론의 관심을 더욱 높이는 것이다. 중계방송뿐만 아니라, 재방송에 관한 정보를 수시로 자막방송을 통해서 정보를 제공함으로 인해서 유권자들의 TV토론에 대한 관심을 높일 수 있을 것으로 사려된다. 특히, 선거구 대비 케이블TV SO의 수가 다른 매체보다 월등히 높은 비율을 가짐에 따라서 지방선거의 TV토론에 적합하기 때문에, 이러한 자막방송은 큰 영향을 미칠 것이다.

넷째, 지상파방송사처럼 케이블TV(SO) 역시 인터넷을 통한 비동시적 TV토론 시청할 수 있는 설비를 확충해야 한다. 10․20․30대를 중심으로 인터넷을 통해서 TV프로그램을 VOD로 이용하는 사례는 이제 일상적인 일이 되었다. 이러한 상황에서 지방선거의 TV토론 프로그램을 지역방송 또는 케이블TV 홈페이지를 통해서 상시 이용할 수 있게 한다면, 19세뿐만 아니라 20․30대의 정치참여를 확대할 수 있을 것이다.

마지막으로 시청자 또는 유권자들의 선입관과 인식변화를 위한 노력이 필요하다. 지난 총선과 재․보궐선거 기간에도 케이블TV는 기존 지상파의 보완 혹은 대체 매체라는 시청자 또는 유권자들의 선입견이 잔재하여 있던 것으로 나타났다(송종길, 2004). 물론, 지난 총선 시 케이블TV가 주도적으로 TV토론을 방영하였지만, 현실적으로 2005년 8월에 공포된 개정 선거법에서도 여전히 공영방송사가 중계방송 할 수 없을 경우에만 케이블TV방송이 이를 담당하도록 규정하고 있기 때문에, 케이블TV가 지방선거의 TV토론을 주도하는 데는 제도적 제약이 있는 상황이다. 그러나 이러한 제도적 문제를 극복하고, 유권자의 인식을 개선하기 위해서 중앙선거방송토론위원회의 중재도 필요하지만, 케이블TV의 자체적인 노력도 필요한 상황이다.

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선거방송 심의결과 분석 및 평가

발표 : 김 은 규 박사, 중앙대학교 언론연구소

제4회 전국동시지방선거(2006.5.31) 선거방송 심의결과 분석 및 평가

김 은 규(중앙대학교 언론연구소)

1. 선거방송 심의관련 법규의 개정 내용과 논란

1) 관련 법규와 개정 내용

선거방송 심의는 <선거방송심의에 관한 특별규정>, <선거방송심의위원회의 구성과 운영에 관한 규칙>, <공직선거법>, <방송법> 등의 관련 법규를 토대로 하고 있다. 선거방송 심의는 선거방송심의의원회에 의해 심의 의결되며, 심의의원회의의 구성과 운영은 <공직선거법> 제8조의2(선거방송심의위워회)의 규정을 토대로 하고 있다. 또한 <선거방송심의에 관한 특별규정>은 방송법 제33조(방송위원회 심의규정)를 근거로 하고 있다. 요컨대, 선거방송심의위원회는 공직선거법 규정에 따라 운영되고 있으며, 심의의 잣대는 방송법에 따른 방송위원회의 심의규정이 기준이 되고 있는 것이다. 논의를 전개하기 앞서 관련 법규의 기본 내용과 2006년 1월에 개정되어 제4회 지방선거에서부터 적용된 개정사항을 살펴본다.

(1) 선거방송심의위원회

선거방송심의위원회(이하 심의위원회)는 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 임기만료에 의한 선거의 선거일전 120일까지 설치하여 선거일후 30일까지 운영토록 하고 있다(공직선거법 제8조의2 1항). 심의위원회의 구성은 방송사, 방송학계, 대한변호사협회, 언론인단체 및 시민단체, 국회에 교섭단체를 구성한 정당이 추천하는 각 1인을 포함하여 9인 이내의 위원으로 구성된다(제8조의2 2항).

심의위원회는 1996년 제15대 국회의선 선거에 처음 설치되어 1997년 제15대 대통령선거, 1998년 제2회 전국동시지방선거를 심의했다. 이후 2000년 통합방송법의 시행에 따라 <선거방송심의의원회의 구성과 운영에 관한 규칙>이 2000년 3월 17일 새롭게 제정됐고(방송위원회규칙 제6호), 2006년 1월 24일 개정됐다(방송위원회규칙 제87호).

2006년 개정의 주요 사항은 “심의기준을 위반한 정도가 경미하다고 판단되는 경우 해당사업자 또는 해당 방송프로그램의 책임자나 관계자에 대한 권고를 정할 수 있다”(제11조 2항)는 내용이다. 이는 <방송심의에 관한 규정> 중 제재조치에서의 ‘주의’와 ‘경고’ 조치가 삭제(2004.10.25 개정) 됨에 따라 선거방송심의 제재조치와 방송심의 제재조치 간의 일관성을 도모하기 위한 것이다. 이에 따라, 그간 경미한 위반사안에 대해 취해지던 ‘주의’와 ‘경고’ 조치는 2006년 지방선거부터 ‘권고’로 대체되었다.

(2) 선거방송심의에 관한 특별규정

심의위원회는 관련 규정으로 <선거방송심의에 관한 특별규정>(이하 선거방송심의규정)을 두고 있다. 선거방송심의규정은 1995년 12월 12일 처음 제정되었고, 1996년, 1997년에 개정된 바 있다. 이후 통합방송법의 시행에 따라 2003년 3월 17일 현행의 선거방송심의규정(방송위원회규칙 제7호)으로 새롭게 제정됐으며, 2006년 1월 31일 개정됐다(방송위원회규칙 제88호). 2006년 동시지방선거부터 적용된 주요 개정내용을 살펴보면 다음과 같다.

① 적용범위: “선거일전 120부터 선거일의 투표마감시각까지의 선거방송”(제3조 1항)으로 심의규정 적용기간을 명확히 제시.

② 소수자에 대한 기회 부여: “방송은 제5조 및 제6조의 규정에 따른 공정성 및 형평성을 유지하는 범위 안에서 소수자나 소외계층을 대변하는 정당 또는 후보자에게 출연기회를 부여할 수 있다” 신설(제6조의2).

③ 주관적 표현의 삭제: 기존 “방송은 선거에 관련된 사실을 객관적으로 정확히 보도하여야 하며, 자극적이거나 선동적인 보도 또는 흥미위주의 보도를 하여서는 아니된다”를 “ -- 객관적으로 정확히 다루어야 한다”로 수정(제7조 1항).

④ 특집기획프로그램: 기존 “(특집기획프로그램의 편성) 방송은 선거기간 중에는 선거와 직접 관련이 없는 경우에도 특정한 후보자나 정당에 유리 또는 불리한 영향을 미칠 우려가 있는 특집기획 프로그램을 편성하여서는 아니된다”를 “(특집기획프로그램) 특집기획프로그램은 선거기간 중에는 선거와 직접 관련이 없는 경우에도 특정한 후보자나 정당에 유리하거나 불리하지 않도록 하여야 한다”로 수정(제8조).

⑤ 선거결과 예측보도 정정 의무화: 기존 “방송은 선거결과에 대한 예측보도로 유권자를 오도하여서는 아니된다”를 “-- 오도하여서는 아니되며, 실제결과와 예측이 다를 경우 지체없이 이를 정정보도하여야 한다”로 수정(제8조 2항).

⑥ 균등한 참여기회: 13조 1,2항의 전문개정

가. 기존 1항에 제시된 ‘순수뉴스’ 용어가 모호하기에 ‘뉴스’로 개정

나. 기존 2항의 “방송은 후보자를 초청하는 대담․토론 프로그램의 경우 모든 후보자가 참여할 수 있도록 유의하여야 한다”를 “-- 대담.토론 프로그램의 경우 공정한 기준을 마련하여 후보자들이 균등한 참여기회를 가질 수 있도록 유의하여야 한다”로 수정.

다. 기존 1항을 제2항으로 하고, 제2항을 1항으로 서로 바꿈.

2) 제20조(후보자 출연 방송제한 등) 개정 논란

제20조(후보자 출연 방송제한등) ①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도․토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성․영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

②방송은 제1항에서 규정한 기간 중 후보자를 보도․토론 프로그램의 진행자로 출연시켜서는 아니된다.

③방송은 특정한 후보자나 정당에 대한 지지를 공표한 자 및 정당의 당원을 선거기간 중 시사정보프로그램의 진행자로 출연시켜서는 아니된다.

후보자가 출연하는 방송을 제한하는 선거방송심의규정 제20조는 오랫동안 논란의 대상이 되어왔다. 시민단체 및 방송현업의 실무자들은 2002년부터 이 조항이 국민의 알권리를 침해하며, 시사교양 프로그램 등의 원활한 제작을 방해한다는 등의 이유를 들어 이의 폐지를 주장해 왔다. 이에 따라, 2005년 7월 제시된 방송위원회의 선거방송심의규정 입안예고안은 △연예프로그램을 제외한 모든 프로그램에 대한 출연 제한의 폐지, △방송출연 기간의 제안을 90일에서 60일로 축소하는 방안을 제시했다. 이는 방송출연 제한기간을 축소하고 시사정보 또는 교양프로그램에 대한 후보자 출연 제한을 완화하여 방송출연 제한 규정 논란을 해소하고자 하는 것이었다. 그러나 이러한 입안예고안은 각계의 의견수렴을 거치면서 정치권 등의 반대 입장에 밀려 개정되지 못하고 현행 유지로 재수정되었다.

주동황(2005). 선거방송심의규정 개정안의 주요 쟁점들.

이에 ‘선거방송심의규정 개정을 위한 대책위원회’(문화연대, 여성민우회, 언론개혁시민연대, 전국언론노동조합, 한국방송기술인연합회, 한국방송프로듀서연합회 참가)는 정치권에 휘둘리는 방송위원회를 규탄하며, 시대착오적인 독소조항을 거부하는 불복종 운동을 전개할 것이라고 밝히기도 했다. 시민단체의 이같은 반발에 돌파구를 제시한 것은 선거방송심의위원회였다. 심의위원회는 2월 20일 제2차회의의 결정사항을 통해 선거방송심의규정 20조 1항 “선거법의 규정에 의한 방송 및 보도.토론방송을 제외한 프로그램”의 내용과 관련해 ‘보도방송’의 범위를 선거관련 사항에 대한 프로듀서의 제작물을 포함하되, 시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램에 한하는 것이라고 유권해석을 제시한 것이다. 이같은 심의위원회의 결정은 방송출연 제한의 범위를 완하하는 가운데 불복종으로 치닫던 시민단체 및 방송실무자들의 주장을 일정정도 수용하는 완충지대로 작동했다.

선거방송심의규정 개정을 위한 대책위원회 성명서, 2006.2.14.

2. 제4회 전국동시지방선거 선거방송 심의 현황

1) 선거방송심의위원회의 구성과 중점 심의사항

공직선거법 제8조의2 1항 규정에 따라 제4회 전국동시지방선거를 위한 심의위원회가 1월 18일 구성되었고, 심의위원들은 2006년 1월 31일부터 6월 30일까지 위촉되었다. 또한 2항의 규정에 따라 심의위원은 다음과 같이 9명의 위원으로 구성되었다.

위촉기간	2006년 1월 31일 - 6월 30일
추천기관 (총9명)	방송위원회 추천 1인 방송학계(한국방송학회) 추천 1인 언론인단체(한국기자협회) 추천 1인 대한변호사협회 추천 1인 시민단체(공명선거실천시민운동협의회) 추천 1인 방송사 추천 2인(한국방송협회, 한국케이블TV방송협회 각 1인) 국회교섭단체를 구성한 정당 추천 2인(열린우리당, 한나라당 각 1인)

나아가, 심의위원회는 공직선거법 제8조의2 4항에 의거 2006년 제4회 전국동시지방선거방송의 중점 심의사항을 다음의 다섯가지 사항에 초점을 두어 실시한다고 공표했다. 특히, 여론조사보도와 관련해서 심의위원회는 별도의 여론조사 보도기준을 마련하여 이의 엄격한 준수를 촉구하기도 했다.

<표 1> 제4회 전국동시지방선거방송 중점심의 사항

제4회 전국동시지방선거방송 심의위원회, 제4회 전국동시지방선거방송의 공정성 유지를 위한 권고, 2006.2.20

중점 심의사항	관련 법규
1. 여론조사보도 관련규정의 준수	- 공직선거법 제108조 (여론조사의 결과공표금지 등) - 선거방송심의규정 제17조 (여론조사의 보도)
2. 공정성.형평성.정치적 중립성	선거방송심의규정 - 제4조(정치적중립) - 제5조(공정성) - 제6조(형평성) - 제6조의2(소수자에 대한 기회 부여) - 제9조(시사정보프로그램) - 제10조(제작기술상의 균형) - 제12조(대담.토론의 중계) - 제13조(균등한 기회 부여)
3. 사실보도 및 객관성	선거방송심의규정 - 제7조(객관성) - 제11조(사실보도)
4. 후보자의 방송 및 광고방송 출연	선거방송심의규정 - 제20조(후보자 출연 방송제한 등) - 제21조(광고방송의 제한)
5. 특집기획 프로그램	선거방송심의규정 제8조 (특집기획프로그램)

2) 심의의결 현황

(1) 제재 종류별, 매체별 심의현황

2006년 1월 31일부터 활동을 시작한 심의위원회는 5월 24일까지 총 8차례의 심의결과를 공표했으며, 제재건수는 모두 57건이다. 매체별로는 지상파방송 부문이 43건이며, 종합유선방송 부문은 14건이다. 지상파방송 부문 중 텔레비전이 16건이고 라디오가 27건이며, 종합유선방송사업자가 14건에 제재조치를 받았다. 제재종류별로는 법정제재는 한건도 없으며, 권고 및 관계자 권고 1건, 권고 56건으로 모두 경미한 수준의 제재를 받았다.

선거방송심의규정 3조 1항에 따르면 심의의 적용범위는 선거일전 120일부터 선거일의 투표마감시간까지이다. 즉, 심의위원회가 가장 최근에 발표한 심의결과는 5월 24일자이기에 이후 5월 31일까지의 선거방송에 대한 추가적인 심의결과가 예상된다.

<표 2> 심의의결 현황                                            (단위: 건수)

부문 심의의결	지상파방송		방송채널 사용사업자 (PP)	종합유선 방송사업자 (SO)	총 계
	텔레비전	라디오
법정제재	-	-	-	-	-
권고 및 관계자권고	1	-	-	-	1
권고	15	27	-	14	56
소 계	16	27	-	14	57
총 계	43		14

제4회 전국동시지방선거방송 심의의결 현황을 역대 선거방송 심의의결 현황과 비교해 보면우선 제4회 전국동시지방선거 및 제16대 대통령 선거와 비슷한 제재건수를 보여주고 있음을 볼 수 있다. 하지만, 제17대 국회의원선거 보다는 많고, 제16대 국회의원 선거보다는 매우 적음 제제건수를 나타내고 있음을 볼 수 있다(표 3참조). 이는 결국, 선거방송이 시간의 흐름이나 선거종류와 관련되어 일정한 경향을 가지고 있다고 해석가능 하기보다는, 그때그때의 해당선거에 따라 서로 다른 제재건수를 나타냄으로써 심의의결 현황을 단순한 양적수치로 비교하기에는 무리가 있다는 것을 보여준다.

그러나, 제4회 전국동시지방선거방송 심의결과의 두드러지는 특징은 역대 다른 선거방송의 심의결과에 비해 제재조치의 강도가 낮아졌다는 것이다. 이번 전국동시지방선거의 경우 법정제재는 단 한건도 없으며, 경미한 수준에 대한 제재조치인 권고 (및 관계자권고)가 전부이다. 이에 반해, 역대 심의결과에서는 적은 비율일지라도 항상 법정제재가 있어왔다.

<표 3> 역대 선거방송심의위원회 심의의결 현황 비교            (단위: 건수(%))

선거 제재종류		제4회 전국동시 지방선거 (2005.5.31)	제3회 전국동시 지방선거 (2002.6.13)	제17대 국회의원선거 (2004.4.15)	제16대 국회의원선거 (2000.4.13)	제16대 대통령선거 (2002.12.19)
법정제재		-	2(3.5%)	3(8.3%)	4(2.8%)	3(5.2%)
경고 및 책임자 경고/주의		권고 및 관계자 권고 1(1.8%)	7(12.1%)	-	-	2(3.4%)
경고 및 책임자 경고, 관계자 경고			-	-	-	2(3.4%)
경고 및 관계자 경고/주의			13(22.4%)	1(2.8%)	2(1.4%)	3(5.2%)
경고	권고*	56(98.2%)	26(44.8%)	17(47.2%)	29(20.1%)	27(46.6%)
주의			10(17.2%)	15(41.7%)	109(75.7%)	21(36.2%)
총계		57(100.0%)	58(100.0%)	36(100.0%)	144(100.0%)	58(100.0%)

* <방송심의에 관한 규정> 중 제재조치에서의 ‘주의’와 ‘경고’ 조치가 삭제됨에 따라 2006년 동시지방선거부터 선거방송심의 제재조치 역시 ‘주의’와 ‘경고’에서 ‘권고’로 대체되었다.

지상파방송 부문의 역대 심의의결 현황을 비교해 보면, 제4회 전국동시지방선거의 제재건수는 총 43회로 제3회 전국동시지방선거 제재건수 26회와 제17대 국회의원선거 제재건수 30회 보다 많아 졌고, 16대 국회의원선거의 제재 건수보다는 줄어들었다. 제재유형별로 보면, 경미한 위반사안에 대한 제재 수준인 권고의 비중이 역대 다른 선거방송 심의결과 보다 늘어났다(표 4 참조). 한편, 종합유선방송 부문의 경우, 제4회 전국동시지방선거의 제재 건수가 제3회 전국동시지방선거의 제재건수보다 줄었고, 제재유형 역시 모두 경미한 위반 수준인 권고조치에 해당함으로서, 보다 공정한 선거보도방송이 진행되었음을 보여주고 있다(표 5 참조).

<표 4> 지상파방송 부문 역대 선거방송심의위원회 심의의결 현황 비교    (단위: 건수(%))

선거 제재종류		제4회 전국동시 지방선거 (2006.5.31)	제3회 전국동시 지방선거 (2002.6.13)	제17대 국회의원선거 (2004.4.15)	제16대 국회의원선거 (2000.4.13)	제16대 대통령선거 (2002.12.19)
법정제재		-	2(7.7%)	2(6.7%)	4(3.9%)	1(2.2%)
경고 및 책임자 경고/주의		권고 및 관계자 권고 1(2.3%)	2(7.7%)	-	-	4(8.9%)
경고 및 관계자 경고/주의			5(19.2%)	1(3.3%)	1(1.0%)	3(6.7%)
경고	권고	42(97.7%)	10(38.5%)	13(43.3%)	23(22.3%)	19(42.2%)
주의			7(26.9%)	14(46.7%)	75(72.8%)	18(40.0%)
총계		43(100.0%)	26(100.0%)	30(100.0%)	103(100.0%)	45(100.0%)

<표 5> 종합유선방송 부문 역대 선거방송심의위원회 심의의결 현황 비교  (단위: 건수(%))

선거 제재종류		제4회 전국동시 지방선거 (2006.5.31)	제3회 전국동시 지방선거 (2002.6.13)	제17대 국회의원선거 (2004.4.15)	제16대 국회의원선거 (2000.4.13)	제16대 대통령선거 (2002.12.19)
법정제재		-	-	1(16.7%)	-	2(15.4%)
경고 및 책임자 경고/주의		-	5(15.6%)	-	-	-
경고 및 관계자 경고/주의			8(25.0%)	-	1(2.4%)	-
경고	권고	14(100%)	16(50.0%)	4(66.6%)	6(14.6%)	8(61.5%)
주의			3(9.4%)	1(16.7%)	34(82.9%)	3(23.1%)
총계		14(100.0%)	32(100.0%)	6(100.0%)	41(100.0%)	13(100.0%)

(2) 사유별 심의의결 현황

금년도 제4회 전국동시지방선거방송에 대한 사유별 제재현황을 보면, ‘여론조사 관련 규정 미준수’가 37회로 가장 많았고, 이어 ‘공정성 위반’이 16회, ‘형평성 위반’이 4회로 뒤를 잇고 있다. 관련하여, 심의위원회는 ‘제4회 전국동시지방선거방송의 공정성 유지를 위한 권고’(2006.2.20)를 통하여 조사의 공정성이나 정확성에 상당한 의심이 가는 특정 인터넷 사이트의 여론조사 결과를 방송하지 않도록 하며, 여론조사 보도시 고지사항 준수 및 유권자를 오도할 우려가 있는 표현을 사용하지 않도록 방송사들의 주의를 환기시킨 바 있다. 그럼에도 불구하고. 사유별 심의의결 현황에서 여론조사보도 관련 규정 미준수가 가장 많은 비율을 차지하는 있는 것은 경마식 보도에 익숙한 국내 언론사들의 현실을 반영하는 것이라 생각된다. 그리고 이러한 경향은 역대 선거방송의 제재조치의 경향과 크게 다르지 않은 모습이다.

<표 6> 사유별 심의의결 현황                                      (단위: 회)

사 유		횟수
여론조사보도 관련 규정 미준수	공정성, 정확성에 의심이 가는 여론조사결과 공표	-	37
	오차한계 등 미고지	37
공정성 위반		16
형평성 위반		4
객관성 위반		2
균등한 기회부여		1
정치적 중립 위반		1
광고방송의 제한		1
계		62

* 단일 안건에 대한 제재사유가 둘 이상인 경우 5회로 총 제재건수와 차이 있음

<표 7> 사유별 역대 심의의결 현황                                 (단위: 회)

사 유	제4회 전국동시 지방선거	제3회 전국동시 지방선거	제17대 국회의원선거	제16대 국회의원 선거	제16대 대통령 선거
여론조사 보도관련 규정 미준수	37	22	27	48	40
공정성 위반	16	22	14	44	7
객관성 위반	2	-	9	8	2
형평성 위반	4	-	7	27	2
사실보도 위반	-	-	3	13	5
후보자 출연 방송제한 위반	-	13	1	40	4
정치적 중립 위반	1	-	1	2	2
과실송출 또는 일시적인 방송중단 등의 방송사고	-	-	1	3	-
출처 불명시	-	-	1	1	1
선거관련 법규정 미준수	-	-	-	-	4
시사정보프로그램의 형평성 위반	-	-	-	-	2
균등한 기회 부여	1	-	-	2	1
제작기술상의 불균형	-	-	-	2	-
대담․토론의 중계시 형평성 위반	-	-	-	2	-
토론결론의 의도적 유도	-	-	-	2	-
계층, 종교, 지역에 따른지지 또는 반대를 조장하는 내용 방송	-	-	-	1	1
특정 후보나 정당에 유․불리한 영향을 미칠 우려가 있는 특집기획프로그램의 편성	-	-	-	1	-
정당 등에 의한 협찬 방송	-	-	-	1	-
광고방송의 제한	1	2
총계	62	59	64	197	71

* 단일 안건에 대하여 제재사유가 둘 이상인 경우가 있으므로 제재건수와 차이 있음.

(3) 방송사별 제재 현황

가. 지상파방송 부문

지상파방송 부분의 제재 건수는 총 43건이다. KBS 대전방송총국(1라디오)이 유일하게 ‘권고 및 프로그램 관계자 권고’를 받았고, 나머지 42건은 모두 경미한 제재조치에 해당하는 권고를 받았다. 방송3사 별로는 KBS가 14건, MBC가 10건, SBS가 5건이다. KBS의 경우 중앙본사와 지역국이 모두 7건씩이며, MBC는 중앙본사 2건에 비해 지방계열사가 8건이다. SBS는 TV에서 제재건수가 하나도 없으며, 라디오에서만 5개의 권고조치를 받았다. 전체적으로 TV가 15건으로 라디오 28건 보다 적은 제재를 받았다.

<표 8> 지상파방송 부문 방송사별 제재 현황                      (단위: 회)

제재종류 방송사			법정 제재	권고 및 관계자 권고	권고	소계	총계
KBS	본사	TV			5	7	14
		R			2
	지방	TV			1	7
		R		1	5
MBC	본사	TV			1	2	10
		R			1
	지방	TV			5	8
		R			3
SBS	TV					5	5
	R				5
TJB	TV				2	2	2
	R
GTB	TV				1	1	1
	R
CBS	본사	R			3	6	6
	지방				3
PBC	본사	R			1	1	1
	지방
BBS	본사	R				1	1
	지방				1
TBN	본사	R				1	1
	지방				1
원음방송	R				2	2	2
TV 소계					15	43
R 소계				1	27
총 계				1	42

나. 종합유선방송 부문

종합유선방송사업자의 제재건수는 총 14회이며, 모두 경미한 제재조치인 권고를 받았다. 한 가지 재미있는 사실은 특정 사안을 빌미로 하여 종합유선방송사업자들이 무더기로 공정성 위반에 대한 권고 조치를 받았다는 것이다. 2월 20일에 의결된 심의위원회 제2차 회의의 결과에 따르면, 경기도지사 입후보 예정자인 한나라당 김문수 의원의 출판기념회 개최 소식을 전한 경기도 지역의 10개 종합유선방송사업자들이 한꺼번에 공정성 위반에 다른 제재조치를 받았고, 이는 결과적으로 공정성 위반의 비율을 높이는데 결정적인 역할을 했다. 이는 계열사로 연결되어 있음으로써 동일한 프로그램을 방영하는 종합유선방송사들의 소유구조 문제에서 비롯된 것이라 보여진다.

<표 9> 종합유선방송 부문 방송사별 제재현황                       (단위: 회)

	방 송 사	법정제재	권 고	총계
종합유선 방송사업자 (SO)	한국케이블TV남인천방송	-	1	14
	한국케이블TV제주방송	-	1
	서초케이블TV방송	-	1
	씨엠비한강케이블TV	-	1
	한국케이블TV경기연합방송	-	1
	아름방송네트워크	-	1
	한빛기남방송	-	1
	경기케이블네트워크	-	1
	한국케이블TV경기방송	-	1
	우리방송	-	1
	한국케이블TV수원방송	-	1
	한국케이블TV안양방송	-	1
	한빛아이앤비	-	1
	한국케이블TV나라방송	-	1

3. 선거방송 심의결과의 검토 및 논의

1) 심의 결과에 따른 현황적 평가

제4회 전국동시지방선거는 선거운동 과정에서부터 제1여당이 압도적으로 분위기를 이끌었고, ‘싹쓸이’라는 말이 무색하지 않는 결과를 낳았다. 여당 당수의 피습이라는 대형 사건이 있었음에도 불구하고 선거방송에서는 크게 문제될 만한 사항이 없었다. 심의위원회의 선거방송 심의결과 역시 이러한 선거 분위기를 반영하는 듯 하다.

5.31 지방선거의 제재건수는 총 57건으로, 2004년도 제17대 국회의원선거의 36건보다 많았지만, 2002년도의 제3회 전국동시지방선거와 제16대 대통령선거의 각 58건과 비슷한 제재 비율을 보여주고 있다.

한 가지 특징 지울만한 사실은 선거방송 심의결과 제재의 수위가 대부분 권고의 경미한 수준에 머무르고 있다는 것이다. 권고조치는 경미한 위반에 대한 조치로 기존 방송심의 규정의 ‘경고’와 ‘주의’를 대체하여 이번 5.31 지방선거부터 적용되었다.  이처럼 선거방송 심의 결과가 대부분 낮은 강도를 유지하고 있다는 사실은 금년도 선거방송이 역대 선거방송에 비해 다소 공정한 방향에서 진행되었다는 평가를 가능케 한다. 제재 건수로 볼 때는 역대의 그것과 비슷한 수준을 유지하고 있지만, 제재 수위에서 볼 때 경미한 것들로써, 법정제재가 일정 수준 취해졌던 역대 선거에 비해 진전된 선거방송이 행해졌다고 평가할 수 있을 것이다.

제재 사유별 분석 현황은 매번 되풀이 되는 선거방송의 고질적인 문제를 보여준다. 심의 결과를 보면 여론조사 관련 규정 미준수에 대한 사안이 전체 제재조치 57건의 과반수를 넘는 37회를 기록하고 있다. 역대 선거방송의 제재조치 역시 이러한 경향을 나타낸다. 즉, 여론조사에 대한 문제가 제재조치 내용에서 항상 가장 많은 분포를 차지하고 있는 것이다. 그나마 이번 선거방송의 경우 여론조사 관련 규정 미준수 항목에서 ‘공정성, 정확성에 의심이 가는 여론조사결과 공표’에 대한 위반은 하나도 없고 ‘오차한계 등의 미고지’라는 기술적 문제 위반에 쏠려 있다는 것이 다행이라면 다행이다. 이처럼 여론조사 관련 규정의 위반이 제재조치 사유의 가장 많은 비율을 차지하는 있는 것은 경마식 보도를 벗어나지 못하는 선거방송의 현실을 보여준다. 요컨대, 이번 선거방송에서도 선거보도와 관련한 국내언론의 고질적 병폐로 지적되어 온 경마식 보도라는 구태를 벗어나지 못했다는 것이다.

방송사별 제재조치 현황에서 방송3사의 제재조치 비율을 보면 KBS가 총 14건으로 MBC 10건, SBS 5건에 비해 많은 편이다. MBC의 경우 본사의 제재 건수가 2건 뿐이고 지방계열사들이 8건의 제재조치를 받았으며, SBS는 TV에서는 한건도 없고 라디오에서만 5건의 제재조치를 기록하고 있다. 이같은 제재조치 현황은 대표적 공영방송인 KBS가 여타 방송사에 비해 불공정한 선거방송을 시행했다는 비판의 여지를 제공한다. 하지만 보다 엄밀한 평가를 위해서는 그 속내를 들여다 볼 필요가 있다. 선거기간 동안 방송3사의 선거방송을 모니터했던 민주언론시민연합(이하 민언련)은 방송사들의 선거보도는 월드컵에 밀린 뒷자리 신세였다고 비판한다. 특히 MBC와 SBS는 그 정도가 심해 월드컵보도가 지방선거보도의 두 배에 가까운 수치를 윗도는 ‘월드컵 올인’의 수준에 머무르고 있다고 지적된다.

<표 10> MBC, SBS의 지방선거/월드컵 보도량 비교

민주언론시민연합, 방송3사 선거보도에 대한 3차 주간 모니터보고서, 2006.5.25.

방송사	MBC		SBS
일시	지방선거	월드컵	지방선거	월드컵
5/15	4	7	1	7
5/16	3	5	3	5
5/17	5	5	2	6
5/18	2	4	5	2
5/19	4	6	4	5
5/20	-	4	3	2
5/21	-	4	-	4
합계	18건	35건	18건	31건

이에 반해 KBS의 경우 5.31 지방선거를 맞이하여 ‘선거방송 준칙’을 개정하고 후보자 출연조항을 삭제한 바 있다. 상위법인 선거방송심의규정이 있는 만큼 하위법이랄 수 있는 사내준칙까지 이를 넣을 필요가 없다는 것이 KBS 측의 판단이었다. 이와 관련 보수 언론들은 편파성 의혹을 제기하며 KBS에 집중포화를 쏟아 부었다. 하지만, 다른 각도에서 보면 여타 방송사들이 월드컵 특수에 매달려 선거방송을 외면하고 있는 상황에서 KBS의 이러한 조치는 선거방송에 보다 적극적인 자세로 임하는 것으로 평가될 수 있다. 실제, 선거기간인 5월 1일부터 21일까지 시사프로그램을 분석한 민언련의 모니터보고서에 따르면, KBS의 경우 11회의 선거관련 꼭지를 다룬 반면, MBC와 SBS는 시사프로그램에서 선거 관련한 내용을  단 한건도 다루지 않고 있음을 보여주고 있다. 요컨대, 방송사별 심의결과 제재조치 현황에서 KBS의 제재건수가 여타 방송사에 비해 높다는 사실은 한편으로는 KBS 선거방송에 비판을 가하는 여지를 주고 있지만, 다른 한편에서 보면 월드컵에 밀려 체면치레 수준의 선거방송을 실시한 타 방송사에 비해 상대적으로 적극성을 보인 KBS의 선거방송을 평가할 수 있다는 것이다.

민주언론시민연합, 방송3사 시사.교양에 대한 1차 모니터보고서. 2006.5.24.

2) 여전히 남는 문제들

선거방송심의규정 및 선거방송심의위원회 운영에 대한 보다 본질적인 문제들은 향후 지속적으로 개선노력을 필요로 하는 사항들로 제기된다.

첫째는 선거방송심의규정 제20조(후보자 출연 방송제한 등)의 존폐여부 문제이다. 이 조항은 시민단체 및 언론 전문가들에 의해 독소조항으로 지적되며 폐지요구를 지속적으로 받고 있다. 국민의 알권리를 제한할 뿐만 아니라 과잉제한 금지의 원칙에도 위배되며, 나아가 선거방송심의규정의 여타 조항과도 충돌되고 있다는 것이다. 이번 5.31 지방선거를 앞두고 이 조항의 개폐문제가 불거졌었지만, 심의위원회의 유권해석 조치로 잠시 수면 아래로 가라앉아 있는 상태이다. 매 선거 때마다 심의위원회의 재량에 맡길 수 없는 문제인 것이기에, 의견수렴을 통한 개폐조치가 필요한 사안이다.

양문석(2005). ‘선거방송심의에 관한 특별규정’의 쟁점과 방향

둘째는 선거보도 심의제에 대한 문제이다. 공직선거법은 인쇄매체의 선거보도는 언론중재위원회가 주관하고, 선거방송은 방송위원회가, 그리고 인터넷 매체의 선거보도는 중앙성거관리위원회가 주관토록 규정하고 있다. 이는 심의기구가 매체별로 나누어져 있기에 심의잣대가 다르게 적용되는 문제를 낳을 소지를 안고 있다. 일원화된 심의기구가 필요하거나 최소한 동일한 심의잣대를 적용토록 하는 조치가 필요하다. 나아가, 선거방송의 경우 공직선거법에 따라 심의위원회가 설치되지만 심의 잣대는 방송위원회가 정한 선거방송심의규정에 따라 적용된다. 보다 효율적인 심의를 위해서는 일원화된 심의제도를 모색할 필요가 있다.

셋째는 심의위원회의 구성에 대한 문제이다. 선거방송심의위원회의 구성은 공직선거법 제8조의2 2항에 따라 방송사, 방송학계, 대한변호사협회, 언론인단체 및 시민단체 등이 추천하는 자와 국회 교섭단체를 구성한 정당이 추천하는 각 1인을 포함토록 하고 있다. 이 중 문제의 소지가 있는 것은 정당의 추천권이다. 선거과정에서 정당은 이해당사자이기에 이의 추천을 통한 위원구성은 자칫 심의의 중립성을 훼손할 우려가 있다. 이번 선거의 말미에서 야당 추천의 심의위원은 심의위원회의 심의가 여당 편파적이었다고 주장했고, 이에 정당추천인이 아닌 다른 심의위원은 공정함 심의였다고 이 주장을 반박했다. 심의위원들의 언론을 통한 공방은 한편으로는 눈살을 찌푸리게 하는 것이었지만, 한편으로는 심의위원회 구성에 정당 추천의 문제를 진지하게 고려해 볼 필요성을 보여주는 것이기도 했다.