전국동시지방선거와

선거방송 주체로서 케이블TV의 역할

송 종 길(경북대학교 신문방송학과 교수)

전국동시지방선거와

선거방송의 주체로서 케이블TV의 역할

송종길

(경북대학교 신문방송학과)

1. 들어가는 말

지난 2004년 17국회의원 선거는 케이블TV가 더 이상 방송의 변두리가 아님을 보여주는 선거였다. 미디어선거를 지향하고 있는 우리나라 선거제도에서 지상파방송 중심의 선거방송이 더 이상 불가능하다는 것을 확인하였던 것이다. 수도권을 제외한 지역의 경우에는 지상파방송이 부분적으로 TV토론을 방송하는 것이 가능하였지만, 수도권은 지상파방송이 아닌 SO들이 모든 TV토론을 제작 방송하였다. 그러나 지역단위의 선거에 TV토론이 처음으로 도입되고 선거법 개정이 촉박하게 이루어짐으로써 SO들이 충분한 시간을 가지고 선거방송을 준비할 수는 없는 상황이었다.

이 같은 상황에서 SO들이 담당한 역할은 선거제도적 측면에서 대단한 것이었다. 그러나 SO의 역할에 대한 사회적인식과 평가는 미흡했다. 이 같은 결과는 법, 제도적 측면에서 기인하는 측면도 있지만 사실 케이블TV사업자들의 인식에도 문제가 있다. 먼저 사업자들은 선거에서 차지하는 자신들의 역할을 적극적으로 활용하려는 의지가 부족했다. 그 동안 지역채널을 통해 지역 언론으로서의 가능성을 보여 왔음에도 불구하고 국회의원 선거를 통해 지역언론매체로서 확고한 위상을 정립하려는 노력이 미흡했다. 많은 지역에서 성공적인 선거방송을 실시하였으나 또한 많은 지역에서는 선거방송이 제대로 이루어지지 못했다.

법, 제도적 측면에서는 보다 많은 문제들이 있다. 우리나라 선거법은 방송환경을 고려하지 못한 채 미디어를 통한 선거운동방식을 선거제도로 채택하고 있다. 선거법에 의하면 시/군/구 단위의 선거에서 선거방송을 담당할 수 있는 방송사업자는 케이블TV(SO사업자)이다. 그러나 방송법은 SO가 선거방송을 제대로 수행할 수 없게 만들어 놓고 있다. 방송법은 논평을 금지하고 있고 방송법 시행령 55조의 3항은 방송위원회규칙이 정하는 기준에 의한 종합유선방송구역안의 지역생활정보 방송프로그램만을 허용하고 있다. 이 같은 법적 제한 속에서 SO가 지역단위 선거의 선거방송을제대로 하는 것은 불가능하다. 선거방송을 예를 들지 않아도 현행 방송법은 현재 SO지역채널이 담당하고 있는 역할을 반영하고 있지 못하다. 많은 지역의 SO들은 시/군/구 단위의 지역 언론의 역할을 담당하고 있을 뿐만 아니라 제주도나 대전의 경우처럼 광역지역에서도 지역 언론의 역할을 수행하고 있다.

제55조 (지역채널의 운용) ①종합유선방송사업자는 법 제70조제4항의 규정에 따라 1개의 텔레비전방송 채널을 지역채널로 운용하여야 한다. <신설 2004. 9. 17>

②종합유선방송사업자는 제1항의 규정에 의한 지역채널을 운용하고자 하는 때에는 지역채널운용계획서를 방송위원회와 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 각각 제출하고, 지역채널운용계획서에 따라 지역채널을 운용하여야 한다. 지역채널운용계획을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2004. 9. 17>

③지역채널을 통하여 송신할 수 있는 방송프로그램의 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2004. 9. 17>

1. 법 제70조제7항의 규정에 의하여 시청자가 자체 제작하여 방송을 요청하는 방송프로그램

2. 방송위원회규칙이 정하는 기준에 의한 종합유선방송구역안의 지역생활정보 방송프로그램

3. 지방자치단체의 시책홍보를 위한 방송프로그램

4. 방송프로그램안내

5. 기타 지역사회 발전 및 지역주민 편의를 위하여 방송위원회 또는 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 방송프로그램 <개정 2004. 9. 17>

2004년 국회의원선거에 이어 올해 치러지는 동시지방선거는 케이블TV의 중요성을 다시 한 번 보여줄 수 있는 좋은 기회이다. 지방선거를 통해 케이블TV의 중요성을 확인시킬 뿐만 아니라 SO의 지역채널이 지역 언론으로서 역할을 수행할 수밖에 없고 그 역할을 담당하고 있음을 보여주어야 한다. 이를 통해 지역채널운영과 관련한 법 개정의 필요성과 당위성을 확보하고 나아가 전체 케이블방송의 위상을 확인하는 계기로 활용해야 한다. 이 같은 관점에서 본고는 TV토론에 대한 기본적인 이해와 더불어 법, 제도적 환경을 점검하고 SO가 동시지방선거에서 준비해야 할 사항들을 살펴보고자 한다.

2. TV토론에 대한 이해

1) TV토론의 장․단점

TV라는 매체가 대중들에게 긍정적․부정적 영향을 미치듯이 TV를 활용한 토론도 이러한 매체적 속성과 더불어 여러 가지 장․단점이 나타나기 마련이다. 앞서 민주주의 기능으로서의 TV토론의 긍정적인 면과 부정적인 면을 살펴본 것만 보더라도 TV토론이 정치발전에 끼치는 영향력은 아직은 양면적인 측면이 있다. 그러나 현대사회에서 TV의 중요도를 고려했을 때, 정치인과 국민들 간에 효율적인 커뮤니케이션을 위해서 미디어를 이용한 정치가 필요하게 된다. 다만 부정적인 요소를 최소화 할 수 있는 노력이 요구된다.

TV토론이 갖는 장점은 첫 번째로는 많은 유권자들이 적극적으로 후보자들을 비교 분석할 수 있는 기회를 제공받는다는 점이다. 이를 통해 TV토론이 다른 어떤 선거 캠페인보다도 적극적인 커뮤니케이션 활동을 가능하게 해준다. 즉, 유권자들은 다른 정보원보다도 TV토론을 통해 후보자들의 장단점을 파악하고 이들의 정책을 이해하는데 많은 도움을 얻는 것으로 나타나고 있다.

TV토론이 갖는 두 번째 장점은 유권자들에게 의제를 설정하는데 도움을 주고, 선거와 관련된 이슈에 대한 정보를 제공 해준다. TV토론을 시청한 유권자들은 정치적으로 중요한 이슈에 대한 정보를 얻음으로써 투표행위에 도움을 줄 수 있게 되고, 이러한 정치적 의제설정은 정치행위에 있어 긍정적인 영향을 미치게 된다(송종길, 2003).

세 번째 장점은 TV토론이 잠재된 많은 유권자들에게 후보자들의 이미지를 살필 수 있는 좋은 기회를 제공한다. TV토론은 후보자들 간에 긴 시간동안 서로의 정책대결을 통해 유권자들은 후보자들의 면면을 파악할 수 있고, 아울러 후보자들 또한 자신의 정책들을 제시할 수 있는 장이 되는 것이다. 또한 이를 통해 언론의 선거보도에 있어서도 정확한 판단을 내릴 수 있는 좋은 기회를 제공해준다.

네 번째 장점은 고비용 선거 구조를 개선할 수 있게 한다. 선거활동이 가능한 한 많은 유권자들을 접촉하여 그들을 설득하는 것이었고 따라서 시간과 비용 상의 문제점을 발생시켰다. 하지만 TV토론은 간접적인 방식이기는 하지만 한꺼번에 절대다수의 유권자들을 만난다는 점에서 효율적이고 민주적인 방식이라 할 수 있을 것이다(송종길, 2002a).

TV토론의 몇 가지 장점과는 달리 단점도 있기 마련인데, 첫 번째 단점은 TV토론이 TV를 이용한 영상매체이기 때문에 피상적인 이미지의 소구력이 크게 작용할 소지가 있다는 점이다. 즉 후보자의 정책이나 식견 등 후보자의 자질을 평가할 수 있는 본질적인 부분보다는 외모나 복장, 표정, 제스처, 화술 등을 통해 풍기는 이미지에 평가될 가능성이 높다는 점이다. TV토론이 갖는 두 번째 단점은 민주주의 정치의 중심이라 할 수 있는 정당 정치를 후퇴시킬 수 있다는 것이다. TV를 중심으로 한 선거 운동은 정당의 역할대신 선거 전략가, 매체 전문가, 여론 조사자 등에 의해 주로 수행된다. 이러한 매체 중심의 선거운동은 선거의 쟁점사항을 단순화시키는 대신 이미지와 인물의 부각에만 집중하게 되는 문제점을 가져온다(김환열, 2000). TV토론이 갖는 마지막 단점은 TV의 매체적 특성상 토론 시간이 한정되어 있으며 또한 TV토론의 본래의 의미와는 다르게 제작된다는 점이다. 시간의 제약이 갖는 TV의 본성은 후보자들 간의 자유로운 토론을 통해 논쟁적인 토론을 유도하고 실제적인 토론의 효과를 기대하기보다는 TV 제작자에 의해 토론 프로그램이 기획되고 제작되면서 토론을 하나의 정치적인 쇼로 전락시키기도 한다(김환열, 1999; 송종길, 2002b).

2) TV토론의 형식

전통적 의미의 토론은 형식과 절차를 수반하는 조건들이 있는데, 아우어(Auer, 1962)는 토론이란 ① 서로 경쟁하는 논쟁자들이 ② 진술된 명제에 대하여 ③ 동등하고 적절한 시간 하에 ④ 청중의 결정을 얻기 위한 ⑤ 대결이라고 정의하고 있다. 그러나 TV를 통해 매개되는 후보초청 토론은 TV를 통해 토론을 중계해야 한다는 물리적인 제약으로 인해 이들 조건들이 모두 충족되는 것은 아니다.

일반적으로 후보자 TV토론은 선거에 출마하는 후보자들이 선거운동의 일환으로 벌이는 정치 토론이다. 즉, 공직선거에 출마한 후보자들이 TV를 통해 자신의 정책을 제시하고 또한 상대후보의 주장에 대한 반론을 제기함으로써 유권자들에게는 자신들의 정책을 비교 검증할 수 있게 해주는 것이다.

그러나 TV가 지닌 매체적 특성의 영향을 받을 수밖에 없는 TV토론은 그 형식의 채택을 둘러싸고 많은 논쟁이 있어 왔다. 특히 1960년 케네디와 닉슨간의 TV토론이 선거결과에 미친 영향이 확인된 후, 토론형식의 결정은 후보자의 선거 캠페인 전략에서 중요한 부분을 차지하게 되었다. 즉 후보자들은 자신의 토론능력에 따라 선거 캠페인에 유리한 토론형식을 채택하려 하며, 토론을 통해 정책의 대결보다는 상대 후보의 약점을 드러내 시청자에게 경쟁자의 부정적인 이미지를 심어주려고 노력해왔다.

전통적 토론개념으로 볼 때, 후보자간의 TV토론은 진짜 토론(ture, real debate)이 아니라 가짜 토론(counterfeit debate)이라고 비판한다. 그러나 이 같은 비판은 TV토론이 TV라는 매체를 통해 이루어지는 토론이라는 사실을 간과하고 있다. TV는 시각적이고 감성적(pathos)인 소구(appeal)에 의존하는 매체이다. TV를 통한 토론은 이러한 매체 속성뿐만 아니라 시간의 제약, 토론 중재자(사회자 혹은 패널)의 존재, 시청률을 의식할 수밖에 없는 제작자 등과 같은 본질적인 한계를 가지고 있다(송종길, 2002b). 즉, TV토론에는 정책실현 가능성이나 업무수행능력 등과 같은 자질보다는 후보자의 용모, 복장, 표정, 자세, 몸동작, 목소리 등과 같은 겉모습과 후보자의 말솜씨, 연기능력 등에 의해 후보자를 판단할 가능성이 내포되어 있다. 따라서 TV토론에 아카데미식 토론처럼 한 주제에 많은 시간을 할애할 수 없고 논거(logos)에 근거한 담론만을 기대하기도 힘들다(이상철, 2002). 이러한 이유 때문에 토론 주최기관은 후보자들 간에 정책중심의 토론이 이루어질 수 있는 토론형식을 개발해야 한다.

현재 국내외 선거관련 TV토론에서 이용되고 있는 합동토론형식은 몇 가지 기본 유형으로 나눌 수 있지만, 실제 토론에서는 이들 유형이 혼용되거나 변형되어 사용되기 때문에 명확하게 구분하기는 어렵다. 그러나 대표적인 합동토론형식을 분류해 보면, ‘공동기자회견형(Joint press conference)’, ‘후보자간 직접토론형,’ ‘시민포럼형(Town hall meeting)’의 3가지 기본 유형으로 나눌 수 있다.

합동토론의 유형을 선택하는 데 가장 먼저 고려해야 하는 것은 어떤 유형의 토론이 유권자들의 선택에 도움이 되는 최선의 정보를 제공할 수 있느냐 하는 점이다. 각 토론형식은 나름대로 장단점을 갖고 있다. 따라서 외국의 경우 지역별 또는 선거 종류에 따라 알맞은 토론형식을 선택하는 유연성을 보이는 동시에 꾸준한 연구를 통해 무엇이 가장 효과적인 것인지를 찾아내려는 노력을 계속하고 있다. 이는 특정한 토론형식을 성급하게 결정할 경우, 자칫 진지하고 교육적이어야 할 토론회가 단순한 TV 이벤트나 쇼로 전락할 수 있다는 우려 때문인 것으로 해석된다. 이러한 측면에서 우리나라 공직후보 TV토론에서도 상황에 따라 적절한 토론유형의 개발과 함께 융통성 있는 적용이 필요하다.

<표 > 선거 관련 TV합동토론의 유형

토론유형	기원	기본 형식	장점	단점
공동기자 회견형	1960년 케네디와 닉슨의 토론유형에서부터 개선, 발전되어 옴	후보자나 패널리스트가 후보자에게 질의하면 후보자가 응답하는 방식	- 다양한 이슈에 대한 후보자의 입장파악에 유리 - 후보자의 순발력과 인간성 등 파악에 용이	- 토론회가 언론인 중심의 단답형 질문으로 일관될 경우, 도식적인 응답으로 자발적인 토론의 역동성 저해 가능 - 시민 참여보다는 언론인 중심이므로 민주성 저해 가능
후보자간 직접토론형	1974년 프랑스대통령 선거 후보자TV 토론	토론에 참가한 후보자가 직접 질문하고 응답하는 방식	- 각 후보의 상호 비교, 후보자의 논리전개 및 지적 능력 파악에 유리 - 역동성 높은 토론 전개	- 정책 중심의 내용보다는 상호 비방적인 내용이 많을 수 있어 진솔성 검증이 어려움 - 시민 참여의 기회가 적음
시민포럼형	1992년 미국 대통령선거 TV토론 시리즈 중 리치몬드 시민포럼	다양한 시민들이 원하는 후보자에게 질문을 던지고 후보자가 응답하는 방식	-유권자들이 궁금해 하는 정보를 얻을 수 있음 - 시민의 참여가 가장 뛰어나 민주성 보장 - 흥미와 역동성이 뛰어남	- 한 이슈에 대해 집중적이고 깊이 있는 토론 진행이 쉽지 않음 - 반드시 질의되어야 할 문제가 제외될 수 있음 - 시민이 질문 대상자를 지정하므로 후보자간에 공정한 발언기회가 주어지지 않을 수 있음

출처 : 송종길(2003.2). 제16대 대통령선거 후보초청 합동토론회의 토론형식. 제16대 대통령선거 후보초청 합동토론회 평가회.

3) TV토론의 지향점

TV토론에 대한 다양한 논의가 있을 수 있지만 TV토론은 대의 민주주의를 보완하고 올바른 선거문화정착에 기여할 수 있기 위해서는 다음과 같은 조건들을 갖추어야 된다고 생각된다. 이러한 조건들은 현재 실시되고 있는 TV토론의 제도적, 기능적 측면을 평가하고 대안을 제시하는데  단초를 제공할 수 있을 것이다(김환열, 2000; 송종길, 2003; 이상철, 2002; 황근, 2002).

첫 번째, TV토론이 갖추어야 할 가장 중요한 덕목은 바로 ‘정보성’이라고 할 수 있다. 정보성이란 유권자들의 투표행위에 도움이 될 수 있는 정보가 제공되는 것을 의미한다. 이론적으로 본다면 이는 ‘사상의 공개 시장’을 실현하는 것이라고도 할 수 있다. TV토론은 상대적 비교의 기회를 제공해 가장 이상적인 투표행위로 간주되는 정견투표행위를 가능하게 해 줄 수도 있을 것이다. 정책적 입장에 따른 정견투표가 이루어지기 위해서는 해당 쟁점과 관련된 정보가 충분히 제공되어야만 한다. 따라서 TV토론은 기존 선거관련 프로그램들이 제공해 주지 못하는 주요 선거쟁점과 후보자들의 입장, 그리고 쟁점과 관련된 심층정보들을 손쉽게 제공해 줄 수도 있을 것이다.

두 번째, TV토론의 또 다른 조건은 바로 ‘공정성’이다. 포괄적 의미에서 선거방송들은 모두 정치과정에 포함되므로 공정성은 가장 중요한 조건임에 틀림없다. TV토론이 처음 실시된 미국에서조차 TV토론은 공정성 문제로 인해 오랫동안 많은 우여곡절을 겪었다. TV토론은 주관해온 미국여성유권자연맹이 토론 주최 권을 포기한 이유도 후보자들의 과도한 요구로 인해 공정성을 담보하기 어렵다는 판단 때문이었다. 특히 오랜 기간 방송의 편파․불공정 선거보도를 경험해 온 우리나라에서 TV토론의 공정성문제는 대단히 민감한 문제일 수도 있다.

그러나 TV토론은 원칙적으로 생방송으로 진행되므로 진행방법만 공정하다면 가장 공정한 선거캠페인 방법 중에 하나 일 수 있다. 문제는 과연 TV토론을 주관하는 방송사들이 공정성을 담보할 수 있느냐 하는 것이다. 물론 공정성을 확보할 수 있는 가장 확실한 방법은 평소에 방송사들이 공정성을 실현하는 것이다. 그렇지만 지나친 공정성은 정보성과 흥미성 혹은 토론의 역동성을 반감시켜 토론프로그램 본연의 목적을 잘 성취하지 못할 수도 있다.

세 번째, 가장 바람직한 TV토론은 유권자들과 후보자들이 서로 토론하는 과정을 통해 ‘민주주의를 실현’하는 과정이 되는 것이다. 즉, 대의민주주의를 넘어서 숙의민주주의 혹은 참여민주주의를 지향해 나가는 것이 가장 바람직하다. 사실상 미디어정치는 참여민주주의와는 매우 거리가 먼 정치형태라 할 수 있다. 그러므로 TV토론이 정치인 중심의 정치에서 유권자 중심의 정치로 활용되기 위해서는 시민들의 참여를 적극 유도해야 한다. 특히 토론결과를 평가하고 대안을 제시하는데 시민사회의 참여는 반드시 필요하다. 또한 의제설정과정에서 설문조사 등 다양한 방식의 시민참여방안을 활용해야 한다.

3. TV토론제도에 대한 이해

1) 공직선거 및 선거부정방지법 개정 현황

1997년 이후 우리나라의 TV토론 관련 법률 개정과정을 정리한 내용은 다음과 같다.

<표 > TV토론 제도화 관련 공직선거 및 선거부정방지법 개정 현황

개정일자	특징	내용
1997년 11월 14일	대통령 선거 TV토론 도입	- 선거운동 기간 중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 3회 이상 개최 - 공영방송이 선거방송토론위원회를 구성하고 TV토론을 주관하는 방식
2002년 2월 16일	시·도지사선거 TV토론 도입	- 선거운동 기간 중 후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상 개최 - 공영방송이 선거방송토론위원회를 구성하고 TV토론을 주관하는 방식
2004년 3월 12일	1 선거방송토론위원회 상설화 2. 지역구 및 비례대표국회의원TV토론 도입 3. 비례대표 시·도의원선거 TV토론 도입 4. 선거방송토론위원회 주관 정책토론회	- 선거방송토론위원회가 선거방송 대담․토론회와 합동연설회를 주관 - 중앙, 광역시․도 및 시․군․구 선거방송토론위원회 구성 - 지역구국회의원선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 함 - 비례대표국회의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 2회 이상 토론개최 - 비례대표 시·도의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상 토론개최 - 중앙선거방송토론위원회는 임기만료에 의한 선거의 선거일전 90일부터 후보자 등록신청 개시일 전일까지 정당의 대표자 또는 그가 지정하는 자를 초청하여 정책토론회를 월 1회 이상 개최하여야 한다.
2005년 8월 4일	자치구·시·군의 장선거 TV토론 도입	- 대담토론회 실시 대상 선거를 확대하고 토론회 참여 강제 - 자치구·시·군의 장선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 함 - 인터넷을 통한 선거운동 확대(실명인증)

2005년에 개정된 공직선거 및 선거부정방지법의 주요내용은 국민의 정치적 자유를 확대하고, 정치제도의 공정성과 투명성을 제고하며 국민의 선거참여 기회가 확대될 수 있도록 각종 제도적 장치를 신설․보완하고, 선거운동방법에 대한 규제를 대폭 개선하며, 대담토론회 실시 대상 선거를 확대하고 토론회 참여를 강제함으로써 정책선거 구현에 기여하는 등 새로운 선거풍토를 조성함으로써 우리 정치문화의 선진화를 이루려한다는 의도를 가지고 있다. 특히, 가장 주요한 항목은 대담토론회 실시 대상 선거를 확대하고 토론회 참여를 강제 부분이다. 이를 통해서 2006년 동시지방선거에서의 TV토론뿐만 아니라, 17총선에서 문제점이었던 후보자들의 강제 토론참여 문제가 해결된 것이다.

82조의2제4항 각호 외의 부분 중 "각호의 1"을 "각호의 어느 하나"로 하고, 동항 각호 외의 부분에 후단을 다음과 같이 신설하며, 동항제1호 나목중 "비례대표국회의원선거 또는 비례대표시․도의원선거"를 "비례대표국회의원선거, 비례대표시․도의원선거 또는 비례대표자치구․시․군의원선거"로 하고, 동항제2호중 "비례대표국회의원선거"를 "비례대표국회의원선거 및 비례대표시․도의원선거"로 하며, 동항 제3호중 "시․도지사선거"를 "지방자치단체의 장선거"로 한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담․토론회에 참석하여야 한다.

각급선거방송토론위원회는 제4항 후단의 규정을 위반하여 정당한 사유 없이 대담․토론회에 참석하지 아니한 초청 후보자가 있는 때에는 그 사실을 선거인이 알 수 있도록 당해 후보자의 소속정당명(무소속후보자는 "무소속"이라 한다)․기호․성명과 불참사실을 제10항 또는 제11항의 중계방송을 시작하는 때에 방송하게 하여야 한다.

2) 선거방송토론위원회 주관 TV토론

(1) 대통령 선거

① TV대담 및 토론

중앙선거방송 토론위원회는 대통령 선거운동 기간 중 후보자중에서 1인 혹은 수인을 초청하여 3회 이상의 대담/토론회를 개최하여야 한다.(선거법 제82조의 2) 합동연설회는 없다. 2004년 법적으로 의무화되기 이전의 개최현황을 보면, 1997년 및 2002년 대선에서 각각 주요후보 초청토론 3회 군소후보초청토론이 1회씩 있었다. 2002년 대선의 경우, 민주당 당내후보 경선TV이 2002년 1월 18일 첫 방송 된 이후 11월 22일 후보단일화 토론까지 141회의 토론이 개최 되었다.

② 정책 토론회

중앙선거방송토론위원회는 정당이 방송을 통하여 정강/정책을 알릴 수 있도록 하기 위하여 임기만료에 의한 선거의 선거일 전 90일부터 후보자 등록신청개시일전일까지 정책토론회를 월 1회 이상 개최하여야 한다. (제82조의 3)

(2) 시/도지사 선거

① TV대담 및 토론

시/도 선거방송토론위원회는 시/도지사 선거운동 기간 중에 후보자중에서 1인 혹은 수인을 초청하여 1회 이상의 대담/토론회를 개최하여야 한다(82조의 2). 합동연설회는 없었다. 한편, 2002년의 시/도지사 선거의 경우, 모든 지역에서 TV토론이 각 1회 개최되었다. 2002년 시/도지사 선거에서는 대부분의 지역에서 TV토론이 개최되었고, 특히 서울의 경우에는 MBC, KBS, SBS 초청 토론회 등 다수의 TV토론이 개최되었다.

② 정책 토론회

대통령 선거와 동일 조항 적용하고 있다(제82조의 3). 개정 선거법에 따른 시/도지사선거 없었다.

(3) 국회의원 선거

① 비례대표 국회의원 TV대담 및 토론

중앙선거방송 토론위원회는 비례대표국회의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 2회 이상 대담/토론회를 개최하여야 한다(82조의 2). 17대 총선의 비례대표 국회의원토론은 한국프레스센터 국제회의장(20층)에서 2회(4월 8일, 15일)개최되었다.

② 지역구 국회의원 TV토론/대담 및 합동연설회

구·시·군선거방송토론위원회는 지역구국회의원선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 한다.

<표 > 2004년 총선 지역별 TV대담/토론회 개최횟수

시․도 별	위원 회수	지역 구수	개 최 횟 수
			계	대담․토론회	합동방송연설회
계	181	243	250	161	89
서 울	25	48	48	33	15
부 산	15	18	18	12	6
대 구	7	12	12	12
인 천	8	12	12	1	11
광 주	5	7	7	7
대 전	5	6	6	3	3
울 산	5	6	6	5	1
경 기	36	49	50	19	31
강 원	8	8	8	8
충 북	7	8	8	5	3
충 남	9	10	10		10
전 북	9	11	11	11
전 남	12	13	13	10	3
경 북	14	15	21	19	2
경 남	13	17	17	15	2
제 주	3	3	3	1	2

※ 법정 대담 ․ 토론회 초청대상이 아닌 후보자에 대하여 따로 개인 또는 합동방송연설회 개최 : 29 (서울 3, 부산 2, 대구 6, 경기 6, 강원 4, 충북 1, 전북 7)

※ 2회 개최 지역구

▪ 대담․토론회 : 포항시북구, 안동시, 영주시, 군위․의성․청송군, 영양․영덕․봉화․울진

▪ 합동방송연설회 : 양평․가평군

▪ 합동방송연설회 + 대담․토론회 : 포항시남구․울릉군

전국 243개 지역구에서 총 250회의 대담·토론회 및 합동방송연설회가 개최되었다. 대담·토론회는 161회, 합동방송연설회는 89회로서 대담·토론회가 중심이 되었다. 서울·인천·경기·충남·제주 지역에서는 합동방송연설회가 많았으며, 특히 인천은 12개 중 11개 지역구에서, 충남은 10개 모든 지역구에서 합동방송연설회를 개최하였다. TV대담/토론 개최횟수를 지역구 단위로 볼 때, 대담·토론회나 합동방송연설회를 대부분 1회씩 개최하였고, 2회씩 개최한 지역구는 경북 6개구를 포함한 7개 지역구에 불과했다.

대도시에 위치한 지역방송사(부산, 대구 등)와 일부 종합유선방송사업자들이 TV토론/대담을 제작, 중계하였으나 대담을 제작한 경우는 드물다. 그나마 자체방송시설과 인력을 확보하고 있는 MSO가 TV토론을 주최할 수 있었다. 종합유선방송의 경우, 많은 지역에서 TV토론/대담이 개최되었다. 그러나 대부분 대도시 혹은 시단위의 지역구가 농촌지역보다 TV토론/대담이 많이 개최되었다. 한국케이블TV방송협회의 케이블TV 선거방송백서 자료에 따르면 전국적으로 270회 이상의 TV토론/대담방송이 실시되었다(재방송 포함하지 않음). 개최되지 않은 지역이 많음에도 불구하고 전체 횟수가 많은 것은 1인 대담방송이 많았고 선거방송토론위원회의 기준과 달리 모든 후보자들을 초청하여 대담 혹은 TV토론을 개최하였기 때문이다. 29개 지역구에서 대담·토론회에 초청할 수 없는 군소 후보자를 대상으로 따로 방송연설회를 개최하기도 하였는데 이는 선거운동의 공평성 보장을 위한 중앙선거방송토론위원회 지침에 따른 것이었다.

③ 정책 토론회

대통령 선거와 동일 조항을 적용하고 있다. (제82조의 3) 새 선거법에 의한 최초의 임기만료에 의한 선거였던 17대 국회의원선거에서는 개최가 불가능했다. 이를 위해 개정 선거법은 경과규정을 두었다. 4월 15일이 투표일인데 중앙선거방송토론위원회가 3월 15일 구성됨으로써 정책토론회는 열리지 않았다. 5당 대표 정책토론회(4.1)가 생방송으로 YTN을 통해 전국적으로 방송되었고, 5개정당 정책위원장 선거방송토론회(3.22)가 개최되어 서울에 방송되었다.

(4) 비례대표 시, 도의원선거

① TV대담 및 토론

시/도 선거방송토론위원회는 비례대표 시/도의원 후보자중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상 대담/토론회를 개최하여야 한다(시/도지사 선거와 동일).

(5) 자치구/시/군의 장선거

① TV대담 및 토론

시·군·구 선거방송토론위원회는 지역구국회의원선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담ㆍ토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 한다(국회의원 선거와 동일).

3) 언론기관의 후보자등 초청 대담ㆍ토론회(§82)

⑴ 초청주체

텔레비전 및 라디오 방송시설ㆍ「신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률」제2조제6호의 규정에 따른 정기간행물사업자(기타간행물을 발행하는 자 제외) 또는 인터넷언론사

「방송법」에 의한 방송사업자가 관리․운영하는 무선국 및 종합유선방국(보도전문편성의 방송채널사용사업자의 채널 포함)을 말함

⑵ 초청대상

후보자 또는 대담ㆍ토론자 1인 또는 수인

후보자가 선거운동을 할 수 있는 자 중에서 지정하는 자를 말함.

⑶ 개최기간

선거운동 기간 중(다만, 대통령선거에 있어서는 선거일전 120일부터, 국회의원선거 및 시ㆍ도지사선거에 있어서는 선거일전 60일부터 가능)

⑷ 개최방법

ㅇ 언론기관이 방송시간ㆍ신문의 지면 등을 고려하여 자율적으로 개최하고 이를 보도할 수 있되, 신문지면ㆍ화면 및 녹음구성이 후보자 또는 대담ㆍ토론자간에 형평이 유지되도록 하여야 한다.

ㅇ 방송시설이 개최하고 이를 방송하는 때에는 내용을 편집하지 않은 상태에서 방송하여야 하며, 대통령선거, 국회의원선거, 시․도지사선거에 있어 선거운동기간전에는 선거방송일시와 진행방법 등을 개최일 전일까지 관할선거구위원회에 통보

ㅇ 특정 후보자 또는 그 대담ㆍ토론자 1인만을 계속적으로 초청하여서는 아니 되며, 대담ㆍ토론회를 개최하는 때에는 그 대담ㆍ토론회에 참가하는 후보자 또는 대담ㆍ토론자별로 주제발표시간 및 맺음말을 하는 시간, 질문과 답변 또는 보충질문과 보충답변의 시간, 질문 및 답변의 순서, 사회자의 선정방법 기타 대담ㆍ토론의 공정한 진행을 위한 절차와 방법을 대담ㆍ토론자에게 알려야 함.

4. 케이블방송의 공적 기능과 공직후보토론 현황

케이블TV는 1997년 <공직선거 및 선거부정방지법>이 개정됨으로써 법 71조와 72조에 근거해 대통령선거, 지역구국회의원선거(재․보궐선거 포함)시에 후보자 TV연설을 처음으로 개최할 수 있었다. 그럼에도 케이블방송은 선거에서 주목받는 매체로써 역할을 수행하지 못해왔던 것은 사실이다. 그러나 지난 2004년의 17대 총선 당시 케이블TV방송은 미디어 아고라를 조직하는 중심적인 주체가 되었음을 확인할 수 있었다. 케이블TV 방송은 지역구국회의원후보자들의 방송토론을 직접 주관하거나 지역방송토론위원회가 주관하는 방송토론을 가장 많이 방송하였다. 지역의 민주적 여론형성과 정치문화 발전에 기여하기 위하여 자체적으로 보도준칙을 마련하였으며, 선거방송기획단을 조직하여 일관성 있고 체계적인 선거방송토론을 실행함으로써 지방분권화 시대에 지역정치 및 새로운 선거운동의 환경을 조성하는데 있어서 주도적인 역할을 하고자 노력하였다(박태순, 2005). 그러나 의욕과 달리 미진한 부분이 많았던 것도 사실이다.

보도준칙 내용을 보면,

첫째, 공정보도 우선 준수 : 공정보도 원칙을 준수하여 모든 정당과 후보자들에게 동등한 보도기회를 제공하고 특정 정당 또는 후보에 편중하여 보도하지 않으며 선거에 영향을 줄 수 있는 후보자별 지지도나 판세 보도를 자제하고 특정 후보에 불리한 기사는 충분한 반론 기회를 제공한다.

둘째, 책임 있는 정책 보도 : 후보 활동중심의 보도를 탈피하고 후보자의 자질과 공약을 분석 검증해 후보 또는 정당별 정책의 차이와 타당성을 비교 분석해 보도함으로써 책임 있는 정책보도에 임한다. 더불어 흑색 선전 등 확인되지 않은 주장은 신중하고 비판적으로 보도한다.

셋째, 공중의제 중심 보도 : 후보들이 내세운 선거이슈나 정책이 아닌 시민들이 제기한 공중의제를 주도적으로 보도하고 이를 후보들의 입장에서 비교 보도한다. 또한 지역현안과 이슈를 적극 발굴하여 주민들이 주도하는 선거방송이 되도록 노력한다.

넷째, 지역주의 철저 배제 : 모든 정당과 후보들의 선거활동을 보도함에 있어 지역감정을 선동하는 보도는 일체 삼가며 지역감정에 호소하는 후보 또는 정당을 올바르게 비판하고 지역여론에 편승하지 않는다.

<표 4> 선거방송토론위원회 주최 TV토론 및 합동연설회 방송현황

한국케이블TV방송협회, 제17대 국회의원선거(2004.4.15), <케이블TV 선거방송 백서>, 제 22쪽.

지역(지역구수)	KBS	MBC	지역민방	케이블TV
서울(48)				48
부산(18)	9	11(2)
대구(12)	5	9		6
인천(12)				12
광주(12)	4	3
대전(7)	3		3	6
울산(6)	5	1
경기(6)				54
강원(8)	토론회 동시 생중계 8			1
	합동연설회 3
충북(8)	3	5
충남(10)	5	5
전북(11)	6	5		7
전남(13)	6	7
경북(15)	7	14
경남(17)	5	12
제주(3)	1	2
합계(243)	70	82	3	134

이번 동시지방선거에서는 시․도지사선거, 비례대표시․도의원후보자 선거, 자치시․군․구의 장선거에 나서는 후보자들을 대상으로 방송토론이나 합동연설회를 실시해야하는 상황에서 케이블TV는 236개 지역의 자치시․군․구의 장후보자방송토론을 대부분 중계방송 해야 할 것이다.

지역의 선거방송토론위원회와 케이블TV SO의 현황을 볼 때, 토론위원회는 광역시․도 단위의 16개 시․도선거방송토론위원회와 국회의원선거구 단위의 183개 구․시․군선거방송토론위원회가 16개의 시․도지사 선거와 비례대표시․도의원선거 그리고 236개의 기초자치단체장 선거의 방송토론회를 주관해야한다. 현재 구․시․군토론위원회는 47개 지역의 기초자치단체장선거구에 토론위원회가 설치되어 있지 않은 상황에서 방송토론회를 주관해야할 실정이다. 119개의 SO가운데 일부 SO들은 여러 지역의 방송토론을 동시에 주관해야하는 상황이다.

<표 5> 자치시․군․구선거 구역 및 구․시․구토론위원회 현황

시도별	자치․시․군․구 선거구역	구․시․군토론 위원회	케이블TV (SO)	2개 이상 기초단체장 토론회개최 위원회 수
계	236	183	119	47
서울	25	25	32
부산	16	15	14	2
대구	8	7	12	1
인천	10	8	5	1
광주	5	5	4
대전	5	5	4
울산	5	5	2
경기	33	38	13	5
강원	18	8	4	5
충북	12	7	3	3
충남	16	9	5	6
전북	14	9	4	4
전남	22	12	5	9
경북	23	14	6	5
경남	20	13	5	5
제주	4	3	1	1

지역별로 토론위원회와 케이블TV SO 현황이 커다란 차이를 보이고 있다. 서울의 경우 각 토론위원회 별로 기초자치단체장 선거후보자 방송토론을 각각 주관할 수 있으며, 케이블TV SO들도 각 단위별로 방송권역을 가지고 있음으로 해서 방송토론의 주관과 중계방송에 별 문제가 없을 것으로 예상된다. 그러나 경기도의 경우 토론위원회의 방송토론 주관은 별 문제가 없을 것으로 보이나 33개 지역의 토론회를 13개의 SO들이 중계방송을 해야 함으로써 많은 어려움이 있을 것으로 예상된다. 강원도의 경우, 1개의 토론위원회가 2개 지역의 토론회를 관리해야 할 경우가 2개, 3개 지역의 토론회를 관리해야 할 경우가 1개 그리고 4개 지역의 토론회를 동시에 관리해야 할 경우가 2개나 있음으로 해서 위원회가 토론회를 주관하는데 많은 어려움이 있을 것이고 또한 18개 지역을 4개의 SO들이 중계방송 해야 함으로 이에 대한 어려움도 예상된다. 특히 전남의 경우 22개 지역의 토론회를 5개의 SO들이 중계방송을 해야 하고, 또한 방송능력을 감안할 때 가장 중계방송이 어려운 지역이 될 것으로 예상된다.

기초자치단체장 후보토론의 개최 환경은 어려운 상황이다. 47개 지역의 토론위원회가 2개 이상의 토론회를 주관해야 하며, SO들의 경우도 하나의 SO가 많게는 4개 지역의 후보토론을 방송해야 하는 상황이며, 더욱이 총선 때와는 비 초청대상 후보자까지 토론 혹은 합동연설회를 개최해야 하는 상황이다. 동시지방선거에서는 총선 때 보다 2배 이상 많은 횟수의 후보토론회를 개최해야 하는 상황이다.

또한 MSO의 경우 지역채널을 통합 운영하고 있기 때문에 더 많은 토론회를 개최해야 할 것이다. 특히 이 같은 토론회가 특정기간에 집중된다는 것도 SO들에게 무척 부담이 될 것이다. 선거운동기간 전에 SO들이 후보들을 초청하는 토론회에서부터 약 2주 정도의 선거기간에 선거법에 의해 개최되는 토론회나 합동연설회가 집중적으로 개최될 것이다. 결국 이번 선거에서 후보TV토론은 SO들의 역할에 의해 승패가 좌우될 것이다.

<표 6> 지역토론위원회 주관 자치단체장선거 토론회 수 및 SO현황

시․도별	구․시․군토론 위원회 수	케이블TV (SO) 수	1개	2개	3개	4개	비고
계	183	119	115	33	9	5	21
서울	25	32	25
부산	15	14	14	1
대구	7	12	6	1
인천	8	5	7		1
광주	5	4	5
대전	5	4	5
울산	5	2	5
경기	38	13	15	6			17
강원	8	4	3	2	1	2
충북	7	3	2	1	1	1	2
충남	9	5	3	1	1
전북	9	4	3			1	2
전남	12	5	3	1	1
경북	14	6	9	2	2	1
경남	13	5	8	2	2
제주	3	1	2

* 비고 : 여러 개의 토론위원회가 1개의 방송토론을 주관해야 할 경우

○ 경기 - 수원의 경우 : 4개의 토론위원회가 1개 주관

- 성남, 부천, 고양의 경우 : 3개의 토론위원회가 1개 주관

- 안양, 안산의 경우 : 2개의 토론위원회가 1개 주관

○ 전북 - 전주의 경우 : 2개의 토론위원회가 1개 주관

○ 충북 - 청주의 경우 : 2개의 토론위원회가 1개 주관

광역시․도지사 선거방송토론의 경우, 비례대표시․도의원후보자 방송토론은 16개 시․도 토론위원회가 주관하여 해당지역의 지상파 공영방송이나 지역 민영방송이 주체적으로 중계방송 할 것으로 예상된다. 그러나 SO 역시 토론회 주최가 가능할 것이다. 지역적인 특성을 고려하여 지상파방송과 해당 선거방송토론위원회와의 협력을 통해 SO 역시 광역단체장 토론을 공동개최 중계하려는 노력을 해야 한다. 중앙 단위에서는 중앙선거방송토론위원회와 한국케이블TV방송 협회간의 협력관계를 맺고, 시․도별 혹은 종합유선 방송사의 권역별로 지역 형편에 따라 공동스튜디오를 설치 혹은 협력방안을 마련하고 토론회의 제작 및 중계하는 방안이 필요할 것으로 보인다.

중앙선거방송토론위원회가 주관하는 대통령선거 후보자, 비례대표국회의원선거 후보자, 정당정책토론회는 전국적 네트워크를 가진 지상파 공영방송이 중계방송 하고, 시․도선거방송토론위원회가 주관하는 시․도지사 후보자, 시․도비례대표후보자의 경우 지역 공영방송이나 민영방송이 중계방송 하며, 구․시․군선거방송토론위원회가 주관하는 지역구국회의원 후보자 및 자치시․군․구의 장 후보자 방송토론은 케이블TV SO들이 중계방송 하도록 한다.

5. 동시지방선거를 대비한 케이블TV의 준비

1) 케이블TV의 활용성

케이블TV 방송은 선거방송토론에 있어서 주도적인 매체로써 자리 잡기 위한 강한 의지를 보이고 있다. 케이블TV 방송협회 김영철 국장은 선거방송에 있어서 케이블TV의 활용 가능성에 대하여 다음과 같이 정리하고 있다.

김영철, 선거방송토론과 케이블TV방송의 역할, <시․도선거방송토론위원회 워크숍>,  2005.7.

첫째, 광대역디지털인프라를 구축하여 74.2%(2004년 12월 기준)에 이르는 가입시청자들에게 다양한 지역밀착형 서비스를 제공할 수 있는 체제를 만듦으로써 방송토론에 적용할 수 있고, 미 가입자들에게는 공공장소에서 방영하거나 VOD서비스를 제공한다.

둘째, 90.3%에 이르는 순환편성율에 따라서 보다 유연하게 방송토론을 중계방송 할 수 있으며, 띠편성을 통해서 선거에 대한 관심을 고취할 수 있다.

셋째, 선거구 대비 케이블TV SO의 수가 다른 매체보다 월등히 높은 비율을 가짐에 따라서 지역선거의 방송토론에 적합하다. 또한 각 지역SO들이 자막방송을 수시로 보냄으로써 방송토론의 관심을 더욱 높일 수 있다.

넷째, TV전자정부를 구현하는 한 측면으로 디지털양방향서비스를 통한 정부소식 및 지역소식을 제공하고, 실시간 여론조사를 실시할 수 있는 시스템을 갖춤으로써 방송토론 주관업무를 지원할 수 있다

케이블TV의 선거에서의 활용가능성은 케이블TV 방송이 숙의민주주의를 실현하는 주도적 미디어가 될 수 있을 것이라는 기대를 갖게 한다.

2) 케이블TV가 준비해야 할 사항

첫째, <가입에 의한 시청체제>에 따른 통제적 네트워크의 속성으로 방송토론에 대한 지역민의 액세스가 제한적일 수밖에 없다는 점이다. 여전히 케이블 TV 비 가입자가 20%를 넘는 상황에서 이를 해결할 수 있는 실질적인 방안 마련이 필요하다. 이를 위해 케이블TV능력이 없는 영세민, 소외계층, 소수계층에 대한 기본채널무료 제공을 검토해 볼 필요가 있다.

둘째, 케이블TV 방송은 기존 지상파 방송의 보완 혹은 일부 대체 매체라는 시청자 및 유권자들의 선입관을 해소하는 방안이 필요하다. 지난 총선 시 케이블TV 방송이 주도적으로 방송토론을 방영하였음에도 불구하고 2005년 8월에 개정․공포된 <공직선거법>에서도 여전히 공영방송사가 중계방송 할 수 없을 경우에만 케이블TV방송이 이를 담당하도록 규정하고 있다. 따라서 이러한 제도적 문제를 해결하기 위해서는 유권자 및 후보자들로 하여금 지역선거, 특히 국회의원선거나 자치구․시․군의 장 선거에 있어서는 케이블TV 방송이 가장 주도적이고, 중요한 역할을 해야 함을 설득시키는 노력이 필요하다. 뿐만 아니라 케이블TV가 이번 선거에서 얼마나 중요한 역할을 담당하고 있는지 홍보의 필요성도 제기된다. 각 SO들의 자체 홍보와 더불어 협회차원의 홍보도 필요하다. 현재 중앙선거방송토론위원회와 케이블방송협회가 선거방송 공동캠페인을 실시하기 위한 협의를 시작할 예정이다.

셋째, 제작 능력의 향상을 위하여 노력해야한다. 방송토론을 개최할 만한 스튜디오를 갖지 못하고 있는 SO가 많고, SO간의 협조체제가 제대로 이루어지지 못하는 실정에서는 방송토론은 부실해질 수밖에 없으며 지역주민들로부터 외면 받을 수밖에 없다. SO의 협력, 스튜디오를 가지고 있는 지역소재 신문방송학과 등과의 협력도 필요하다. 뿐만 아니라 지역적 특성에 적합한 토론포맷의 개발노력도 필요하다.

이명렬, 미디어선거와 지역 케이블 방송의 역할, <제17대 국회의원선거 선거방송토론위원회 보고서>, 2004,  202쪽.

넷째, 선거에 있어서 케이블TV 방송사의 중립적, 객관적 그리고 투명한 자세를 통하여 후보자 및 지역 유권자들로부터 신뢰성을 획득하야 할 것이다. 지난 총선과 재․보궐선거 중에 일부 지역에서 특정 후보자를 지지하기 위한 방식으로 TV토론을 운영하려는 시도들이 있었다(박태순, 2005). 따라서 케이블TV방송협회 차원에서의 윤리 강령을 수립하고, 선거방송에 있어서의 자체적인 감독권을 강화함으로써 대외적으로 방송의 중립성에 대한 염려를 불식해야 한다.

마지막으로 케이블TV를 통한 자막방송을 수시로 보냄으로써 TV토론의 관심을 더욱 높이는 것이다. 중계방송뿐만 아니라, 재방송에 관한 정보를 수시로 자막방송을 통해서 정보를 제공함으로 인해서 유권자들의 TV토론에 대한 관심을 높일 수 있을 것 이다.