선거방송과

언론인이 윤리의식

강 대 인(건국대학교 언론홍보대학원 교수,

케이블TV윤리위원회 위원장,

전 방송위원회 위원장)

선거방송과 언론인이 윤리의식

강대인

(건국대학교 언론홍보대학원 교수,
케이블TV윤리위원회 위원장, 전 방송위원회 위원장)

1. 여는 말

오는 5월 31일에 실시되는 제4회 전국동시지방선거는 본격적인 디지털 미디어시대를 맞아 새로운 도약을 꾀하는 케이블TV에게는 매우 중요한 사건이 아닐 수 없다. 다매체다채널시대를 여는 선봉에 섰던 케이블TV가 10년을 보내면서 1300만 가입자 가구를 확보하여 그 영향력을 극대화하는 시점에서 이제는 풀뿌리여론매체로서의 중심역할을 담당하는 전환기를 맞게 되었다. 따라서 풀뿌리민주주의의 상징이라는 전국동시지방선거를 계기로 케이블TV는 새로운 도전을 받게 된 것이다.

정치의 중심 역할을 담당해 왔던 종전의 정당을 비롯한 정치기구들의 영향력은 줄어들고 있지만, 방송을 중심으로 하는 미디어의 정치적 영향력은 날로 확대되고 있다. 이런 현상은 미디어는 미디어대로 자신의 영향력을 행사하려는 의도를 갖게 되고, 정치인은 어떻게 해서라도 미디어를 이용하여 자신의 이미지를 확대하고, 궁극적으로 정치적 입지를 굳히려는 의도로 나타나게 된다.

이처럼 미디어가 정치적 영향력을 행사하고, 풀뿌리민주주의 구현을 위해 없어서는 안 될 필수요소로 자리 잡으면서 적어도 다음과 같은 세 가지 미디어의 역할이 요구 된다고 할 수 있다.(권혁남, 2002, P. Norris, 2000)

①시민 토론광장(civic forum)역할

시민 토론광장 역할은 미디어가 공공문제에 대한 다원적 토론을 활성화시켜야 한다는 것이다. 이 개념은 Habermas의 공론 장(public sphere)개념과도 비슷하다고 할 수 있다. 올바른 토론을 위해서는 외적, 내적 다양성 측면으로 정의 할 수 있는 균형이 중요하다. 다양한 의견과 입장을 가진 미디어가 존재하는 사회를 외적 다양성을 가진 것이라고 한다면, 한 매체 내에서도 다양하고 대조적인 관점들이 제공되는 것을 내적 다양성이라고 할 수 있다. 즉, 정치적 입장이 다양한 정당들 간의 균형을 이룬 시각을 프로그램으로 소화할 수 있어야 할 것이다. 물론 양적 균형성뿐만 아니라 질적 균형성의 문제도 함께 추구되어야 할 것이다. 특히 내적 다양성이 안고 있는 위험성은 미디어가 시비를 두려워하면서 급진적인 좌와 우를 배제하고 중도노선을 택하는 보도로 일관함으로써 발생하는 또 다른 차원의 편파성이다.

②파수견(watchdog)역할

파수견 역할은 미디어가 권력 남용을 감시해야 한다는 것이다. 민주주의는 권력의 남용으로부터 소수의 이익을 보호하기 위하여 폭넓은 정치적 권리와 자유를 요구한다. 즉 미디어가 갖는 힘은 이런 기능과 역할을 수행할 때에만 정당성을 갖게 되는 것이다. 미디어가 파수견 기능을 제대로 수행하기 위해서는 공직에 출마한 후보자는 물론 민간부문의 지도자가 되어 영향력을 행사하는 사람들까지도 감시하고 조사하는 역할을 수행하여야 한다. 미디어는 공중의 이익을 보호하고, 다양한 영역으로 파고든 여러 형태의 권력자와 권력기관에 대한 감시자와 비판자가 되는 것이고 이런 역할을 가장 중요한 임무의 하나로 인식하여야 한다.

③정치동원 주관자(mobilizing agent)역할

정치동원 주관자 역할은 선거과정에서 공중의 학습과 투표 참여를 촉진시켜야 한다는 것이다. 미디어가 갖고 있는 교육의 기능이나 포럼의 기능을 수행하는 것이 이 역할의 수행을 의미한다. 공중이 정당한 권리를 행사할 수 있도록 공공문제에 대한 학습을 하고, 공중의 참여를 통해 자신의 권리를 확대해가도록 적당한 교육과 포럼을 제공하여 스스로 참여자가 되고 비판자의 자리에 서게 하는 것은 미디어가 동원자의 역할을 수행한 것이라고 할 수 있다. 이를 위해서는 공중이 정치적 선택에 필요한 정보를 가질 수 있어야 한다. 공직후보자의 지도력, 자질, 정치적 철학 및 성향, 전문분야에 대한 식견 등 정확한 정보를 가져야 한다. 충분한 정보와 정보접근권이야말로 민주주의의 본질적인 원칙이라고 할 것이다.

물론 미디어, 특히 방송이 정치적 목적으로 이용되면서 부정적인 특성을 지니고 있다는 점도 동시에 부각되어 온 것이 사실이다. 예컨대 개인화, 이미지 창조, 정치의 쇼화, 현실의 창조 등은 방송이 정치적 행위와 결합할 때 나타나는 부정적 기능으로 능동적이고 적극적인 기능과 함께 천착하여야 할 요소임을 간과하지 말아야 할 것이다.

오랜 기간 동안 커뮤니케이션과 미디어 이론의 주요 관심은 신문이나 방송과 같은 매스커뮤니케이션의 효과 탐구였다. 매스미디어는 우리사회를 구성하는 주요 권력이 되었고, 이런 권력이 산출하는 효과에 대해 관심을 갖고 고민하는 것은 당연하다. 매스미디어의 효과가 큰지 작은지, 혹은 해로운 것인지 유익한 것인지, 또는 확연히 드러나는 것인지 그렇지 않은 것인지 등에 대해 답을 얻고자 하였다. 따라서 미디어의 영향력과 효과를 연구해온 학자들은 탄환이론, 제한효과모델, 중효과모델, 강력효과모델 등 다양한 관점과 시각으로 1920년대 이후의 미디어의 사회적 영향력에 대한 현상을 설명하는 학문적 연구를 수행해 왔다.(W. Severin, J. Tankard, 2001) 물론 이런 이론적 틀의 배경에는 인간을 어떤 존재로 인식하느냐는 존재에 대한 인식론의 변화에 따라 각각의 이론이나 모델이 힘을 얻기도 하고 잃기도 하면서 나름대로의 설명력을 가질 수 있었다.

미디어의 여러 효과들 중의 하나는 우리들로 하여금 특정 문제, 혹은 이슈에 관심을 가지게 하는 데 있다. 이러한 효과는 미디어의 의제설정(agenda setting)기능이라고 불리는 것인데, 특정 주제에 대한 미디어의 주목은 사람들로 하여금 그 이슈를 중요한 것으로 평가하도록 한다는 사실을 확인할 수 있다. 즉 미디어의 의제가 공중의 의제로 전이되는 것이다. 미디어는 사회가 직면한 주요 문제에 대한 사람들의 관점을 만들고, 또 미디어에서 강조된 문제가 실제 현실에서는 지배적인 문제가 된다는 사실을 보여주고 있다. 결국 언론인들에게 의제설정 개념은 책임감이라는 중요한 문제를 제기한다. 이 점이 오늘 우리들이 논의하여야 할 관심사이기도 하다. 정보를 가진 자와 가지지 못한 자, 즉 정보 부자와 빈자의 간극과 불평등을 해소하기 위하여 미디어가 해야 될 역할도 의제설정기능처럼 언론인에게 무거운 책임을 안겨주는 것임을 간과할 수 없을 것이다.

왜 우리는 미디어의 기능과 역할을 논하고, 방송의 법과 제도를 이야기하고자 하면서 굳이 고리타분한 느낌을 갖게 하는 윤리를 말해야 하는가? 그 답은 어쩌면 아주 단순한 한마디로 귀결되고 말 것이다. 그만큼 미디어, 그 중에도 가중 영향력이 큰 방송의 기능과 역할 때문이라고 말이다.

2. 방송의 의사결정과정에 대한 이해

방송의 효과, 특히 정치적 영향력이 크면 클수록 방송미디어를 올바로 이해하는 일은 매우 중요하다. 방송이 어떻게 의제를 선택하고 처리하여 프로그램을 만들어내는지 그 과정을 바르게 이해하는 것이 필요하다.

방송은 일정한 의도를 가지고 방송을 수용하는 대상에게 어떤 형태로든지 영향력을 행사하려고 한다. 수용자인 공중의 의식과 태도, 궁극적으로는 행동의 변화를 일으키기를 바라면서 방송프로그램을 편성한다. 어떤 경우에는 방송광고에 대한 호감을 증대하여 수용자의 구매력을 높이고 심지어 수용자 상품을 형성하여 이를 광고주에게 판매하는 것이 목적이라는 수용자상품이론을 주장하기도 한다. 방송의 이런 의도와 목적은 방송편성이라는 구체적 방송행위로 나타나는데, 이런 과정에 대한 일반적 연구경향을 간단히 정리해 보고자 한다.

수문장(Gatekeeper)이론에 근거하여 편성의 의사결정과정을 연구한 Virts(P. Virts, 1984)는 편성에 관한 의사결정 모델을 다음과 같이 <그림>으로 제시하였다.

<그림> 텔레비전편성 의사결정 모델

법적통제와 전문적통제와 함께 사회통제와 연관되어 방송프로그램이 만들어진다. 이 사회적 통제는 수용자의 미디어 운동과 같은 것도 포함되지만 한 사회가 합의하고 받아들인 규범, 즉 윤리적 기준을 포함하는 것이다. 이런 점에서 오늘 논의되는 주제의 의미를 생각하게 되는 것이다.

Virts는 편성에 영향을 주는 환경적 작용요인으로 다음과 같이 9가지 형태를 제시한다.

①지각된 내용의 질(perceived content qualities)

②방송사의 정책과 구조(institutional policies and structure)

③동료 간의 상호관계(interactions with peers)

④정보원(information sources)

⑤태도 및 배경(attitudes and background)

⑥경제적 요인(economics)

⑦규제환경(regulatory environment)

⑧수용자의 피드백(audience feedback)

⑨전략(strategy)

한편 방송편성은 일반적으로 시청률 확보, 균형성과 다양성의 제공, 공익의 구현, 그리고 방송이미지 구축과 같은 4가지 목표를 갖는다. 이 목표는 지상파TV위주의 방송시장이 형성되던 독과점적 시장구조 하에서 뿐 아니라 지상파, 케이블TV, 위성방송 그리고 방송통신융합시대에 등장하는 뉴미디어가 병존하는 현재와 같은 경쟁적 시장구조 하에서도 적용될 수 있다. 이런 복잡한 요인들의 내면을 이해하는 것이 필요하고 이들 간의 관계를 정확하게 파악하는 것이 방송미디어의 기능과 역할을 올바로 이해하는 첩경이 될 것이다.

모든 방송의 편성은 진공상태에서 이루어지는 것이 아니라 여러 단계와 과정에서 각각의 요인들이 작동하면서 서로 영향을 주고받는다. 이들 중 어떤 것은 수량화하기 어려운 지역사회의 규범이나 편성의 취향과 같은 인지적이고 추론적인 형태일 수도 있고, 시청률, 프로그램 비용, 수용자의 인구학적 특성과 같이 경험적 자료의 형태를 취할 수도 있다. 지상파는 물론이고 대부분의 케이블TV의 편성과 관련한 의사결정도 Virts의 모델과 비슷한 과정을 거치고 있다고 볼 수 있다.

선거방송과 관련한 법제와 언론인의 윤리문제를 논하면서 방송 편성과 방송사의 의사결정과정을 이해해야 한다는 것은 무엇을 의미하는가? 그것은 이런 방송의 속성과 의사결정의 제요인 간의 관계를 바르게 인식하지 않고서는 방송이 수행하는 정치적 역할을 제대로 파악할 수 없기 때문이다. 방송에 종사하는 사람들, 특히 여론 형성의 일을 맡고 있는 언론인으로서는 이들 제 요인과의 관계를 정확히 이해하는 것이 필요하다.

3. 정치 및 선거방송 관련 법제

방송은 사적 소유를 근간으로 하는 신문과는 달리 공적 책임과 공익성의 구현을 추구하는 것을 주요한 목적으로 한다. 지상파TV 중심의 방송환경에서는 공적 소유구조와 전파자원의 특성으로, 그리고 케이블TV가 보편화 된 다매체다채널상황에서는 방송의 다양성과 그 영향력을 축으로 방송의 공적 책임의 문제를 제기한다. 모든 방송법제가 이런 공적 책임을 전제로 하고 있는 것이 특징이다.

우리방송을 규율하는 현행 방송법은 특별히 정치방송 및 선거방송과 관련한 구체적이고 세부적인 규정이나 조항을 나열하고 있지는 않다. 한두 개 법조문에서 포괄적으로 정치방송이나 선거방송의 공정성을 유지하도록 규정하고 있는데, 그 중의 하나가 방송법 제6조(방송의 공정성과 공익성) 등이라고 할 수 있다.

제6조에서는, “①방송에 의한 보도는 공정하고 개관적이어야 한다. (중략) ⑨방송은 정부 또는 특정 집단의 정책 등을 공표함에 있어 의견이 다른 집단에게 균등한 기회가 제공되도록 노력하여야 하고, 또한 각 정치적 이해당사자에 관한 방송프로그램을 편성함에 있어서도 균형성이 유지되도록 하여야 한다.”는 조문을 두고 있다.

또한 제69조(방송프로그램의 편성등)는 “①방송사업자는 방송프로그램을 편성함에 있어 공정성·공공성·다양성·균형성·사실성 등에 적합하도록 하여야 한다.”고 규정함으로서 매우 포괄적인 조항을 두고 있을 뿐이다.

이런 우리 방송법 규정에 비해 미디어정치가 발전한 미국은 정치방송이나 선거방송에 관해 우리보다는 좀 더 명료한 규정을 두고 있다. 방송초기부터 1996년 법이 개정될 때까지 운영되었던 <Communications Act of 1934>의 관련 규정들 대부분은 현재의 <Telecommunications Act of 1996>으로 이어져 유지되고 있다. 예컨대 공직 후보자에게 적용되는 균등시간의 원칙(equal time opportunity)이나, 공공의 문제를 다룰 때 적용되는 형평의 원칙(fairness doctrine), 방송을 이용하여 상대방에게 불리한 내용을 방송할 때 적용되는 인신공격의 규칙(personal attack rule), 그리고 미국의 언론들이 정치적 입장을 밝힐 때 적용되는 정치사설의 규칙(political editorial rule) 등이 여기에 해당한다.

그러면 정치방송이나 선거방송을 규율하는 우리 법제의 구체적인 규정은 어떻게 이루어져 있는지 살펴보도록 하겠다.

1) 선거방송 관련 법규

국내 선거방송과 관련한 법 규정은 우선 공직선거법(법률 제7681호, 2005. 8.4개정)중 선거방송과 관련한 조항을 들 수 있는데, 그 주요내용은 다음과 같다.

①공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무)는 “방송·신문·통신·잡지 기타의 간행물을 경영·관리하거나 편집·취재·집필·보도하는 자와 제8조의5(인터넷선거보도심의위원회)제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도·논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송·보도하는 경우에는 공정하게 하여야 한다.”고 규정하고 있다.

②제8조의 2(선거방송심의위원회)는 방송법 제20조의 규정에 의한 선거방송심의위원회를 선거일전 120일까지 설치하여 선거일후 30일까지 운영하도록 규정하고 있으며, 선거방송심의위원회의 구성과 운영에 관한 내용을 규정하고 있다.

③제8조의 7(선거방송토론위원회)은 각급선거관리위원회가 제82조의 2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회)의 규정에 의한 대담·토론회와 제82조의 3(선거방송토론위원회 주관 정책토론회)의 규정에 의한 정책토론회를 공정하게 주관·진행하기 위하여 각각 선거방송토론위원회를 설치·운영하고, 그 구성 등에 관한 규정을 두고 있다.

④제71조(후보자등의 방송연설)는 후보자와 후보자가 지명하는 연설원은 소속정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타 홍보에 필요한 사항을 발표하기 위하여 연설을 할 수 있도록 규장하고 있는데, 자치구·시·군의 장 선거, 비례대표 시·도의원선거, 시·도지사선거 등에서 매체별 방송연설 회수를 규정하고 있다.

⑤제73조(경력방송)는 한국방송공사가 대통령선거·국회의원선거 및 지방자치단체의장 선거에 있어서 선거운동기간 중 방송시설을 이용하여 후보자의 경력을 방송하도록 규정하고 있다. 이 경우 시·도지사선거는 각 3회 이상을 하도록 규정하고 있다.

⑥제82조(언론기관의 후보자등 초청 대담·토론회)는 제70조(방송광고)제1항의 규정에 의한 방송시설은 선거운동기간 중 후보자 또는 대담·토론자를 초청하여 소속 정당의 정강·정책이나 후보자의 정견 기타사항을 알아보기 위한 대담·토론회를 개최하고 이를 보도할 수 있다고 규정하고 있다. 이 경우 종합유선방송사업자와 보도전문채널사용사업자는 이 규정에 의한 관련 방송을 할 수 있다.

⑦제82조의 2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회)는 “□시·도 선거방송토론위원회는 시·도지사선거 및 비례대표 시·도의원선거에 있어서 선거운동기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담토론회를 개최하여야 한다. <개정 2005.8.4)

1. 시·도지사선거

후보자 중에서 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상

2. 비례대표 시·도의원선거

비례대표 시·도의원후보자 중에서 당해 정당의 대표자가 지정하는 1인 또는 수인을 초청하여 1회 이상”

“③구·시·군 선거방송토론위원회는 선거운동기간 중 지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장선거의 후보자를 초청하여 1회 이상의 대담·토론회 또는 합동방송연설회를 개최하여야 한다.><개정 2005.8.4>”는 등의 규정을 두고 있다.

⑧제108조(여론조사의 결과공표금지 등) “①누구든지 선거일전 6일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(모의투표나 인기투표에 의한 경우를 포함한다)의 경위와 그 결과를 공표하거나 인용하여 보도할 수 없다... ③누구든지 공표 또는 보도를 목적으로 선거에 관한 여론조사를 하는 경우에는 피조사자에게 여론조사기관·단체의 명칭, 주소 또는 전화번호와 조사자의 신분을 밝혀야 하고, 당해 조사대상의 전 계층을 대표할 수 있도록 피조사자를 선정하여야 하며...” 등을 규정하고 있다.

이외에도 제235조의 방송·신문 등의 불법이용을 위한 매수 죄를 비롯하여 제256조까지에는 투표의 비밀침해 죄, 허위사실공표 죄, 후보자비방 죄, 방송·신문 등 부정이용 죄, 각종 제한규정위반 죄 등 언론과 관련한 금지조항들이 규정되어 있다.

그리고 중앙선거관리위원회규칙 제241호(2005.8.4 개정)인 공직선거관리규칙에도 공직선거법에서 규정한 내용에 대한 구체적 조항들이 있기 때문에 이들 제반 규정에 대한 올바른 이해가 전제되어야 하며, 합법적인 틀 안에서 선거방송과 관련한 방송의 역할과 언론인의 활동이 이루어져야 한다.

2) 선거방송 관련 심의규정

2000년 3월 17일 제정되고 2006년 1월 31일 개정된 선거방송심의에 관한 특별규정(방송위원회규칙 제7호 및 제88호)은 방송법 제33조에 따라 공직선거법이 정한 선거방송, 기타 선거에 관련한 내용이 포함된 프로그램의 방송을 심의하기 위하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고 있다.

제1장 총칙, 제2장 심의기준, 제3장 보칙 등 전문26조와 부칙으로 구성되어 있는데, 특히 제2장 심의기준은 정치적 중립성(제4조), 공정성(제5조), 형평성(제6조), 소수자에 대한 기회부여(제6조의 2), 객관성(제7조), 균등한 기회부여(제13조) 등 선거방송에서 지켜야 할 기준을 규정하고 있고, 특집기획프로그램(제8조), 시사정보프로그램(제9조), 제작기술상의 균형(제10조), 사실보도(제11조), 대담·토론의 중계(제12조) 등 구체적인 방송프로그램이 지켜야 할 기준과 범위를 규정하고 있다.

또한 제20조(후보자의 출연 방송제한등)는 “□방송은 선거일전 90일부터 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니 된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니 하다.

② 방송은 제1항에서 규정한 기간 중 후보자를 보도·토론 프로그램의 진행자로 출연시켜서는 아니 된다.

③ 방송은 제1항에서 후보자나 정당에 대한 지지를 공표한 자 및 정당의 당원을 선거기간 중 시사정보프로그램의 진행자로 출연시켜서는 아니 된다.”고 규정하고 있다. 그런데 이들 조문은 최근 언론단체와 시민단체의 심한 반발을 불러오고 있는데, 시사교양, 오락 등 특정장르에만 후보자 출연을 제한하는 것은 언론의 자유를 정면으로 부인하는 것으로 방송미디어의 특성을 무시한 규정이라는 것이다. 그동안 이 조항은 방송위원회 스스로도 독소조항이라고 판단하여 개정을 추진하였으나 정치권의 압력으로 방송위원회가 기존의 입장으로 선회했다는 것이 관련 언론단체들의 주장이다.

그런데 제3장 보칙 제23조에서는 유용성·다양성을 규정하고 방송은 유권자에게 그 의사결정에 도움이 될 풍부하고 깊이 있는 정보를 제공할 다양한 프로그램의 개발을 위하여 노력할 것과, 국민의 생활시간대를 고려하여 많은 사람들이 시청할 수 있도록 편성할 것을 담고 있어서 실제로 조문 간에 충돌하는 측면이 있는 것이 사실이다.

한편 2000년 8월 28일 방송위원회규칙 제22호로 제정되고 2004년 10월 25일 개정된 방송심의에 관한 규정 중 선거방송과 관련한 조항은 제9조(공정성), 제10조(사실보도와 해설 등의 구별), 제12조(정치인 출연 및 선거방송), 그리고 제13조(토론프로그램) 등이 있다.

이 가운데 정치인 출연 및 선거방송을 다루고 있는 제12조는,

“① 방송은 정치와 공직선거에 관한 문제를 다룰 때에는 공정성과 형평성에 있어 주의를 기울여야 한다.

② 방송은 정치문제를 다룰 때에는 특정정당이나 정파의 이익이나 입장에 편향되어서는 아니 된다.

③ 방송은 공직선거 및 선거부정방지법의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 정당법에 의한 정당간부를 출연시킬 때는 공정성의 원칙에 따라 균형을 유지하여야 한다.

④ 방송은 공직선거 및 선거부정방지법의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 국무위원, 정당법에 의한 정당간부는 보도프로그램이나 토론프로그램의 진행자 또는 연속되는 프로그램의 공정진행자로 출연시켜서는 아니 된다.

⑤ 공직선거 및 선거부정방지법에 의한 방송 및 프로그램 중 선거와 관련한 사항은 선거방송심의위원회 구성과 운영에 관한 규칙과 선거방송심의에 관한 특별규정에 의한다.”는 규정을 두고 있다.

이상과 같은 각종 선거방송 관련 법규를 근거로 하여 2006년 5월 31일 실시되는 제4회 전국동시지방선거에서 각종 방송사업자들이 준수하여야 할 주요 제한·금지사항 적용기간은 아래의 표와 같다.(방송위원회, 2006)

제4회 전국동시지방선거(2006.5.31) 관련

주요 제한․금지사항 적용기간

기 간	제 한 ․ 금 지 사 항	비 고
계 속	∘허위논평․보도금지(§96)
	∘방송․신문의 불법이용금지(§97)
	∘방송이용 선거운동 제한(§98)
2006.3.2. ～5.31.	∘정당․후보자명의의 저술․연예․연극․영화․사진 기타 물품 광고금지 및 후보자의 방송․신문․잡지 기타 광고출연 금지(§93②) ※참고 : 선거방송심의에 관한 특별규정 제20조(후보자 출연 방송제한등) ①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도․토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성․영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다. ②방송은 제1항에서 규정한 기간 중 후보자를 보도․토론 프로그램의 진행자로 출연시켜서는 아니된다. ③방송은 특정한 후보자나 정당에 대한 지지를 공표한 자 및 정당의 당원을 선거기간 중 시사정보프로그램의 진행자로 출연시켜서는 아니된다. 제21조(광고방송의 제한) 방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 후보자 모델이 된 광고를 방송하여서는 아니된다. 후보자의 성명, 경력, 사진, 음성 또는 상징을 이용하는 등 후보자에게 선거운동효과를 주는 광고 또한 같다.	선거일전 90일 ～선거일
2006.4.1. ～5.31.	∘투표용지 유사모형이용 또는 정당․후보자명의로 선거에 관한 여론조사 금지(§108②)	선거일전 60일 ～선거일
선거기간중 (2006.5.18. ～5.31.)	∘방송․신문등에 의한 광고금지(§94)	선거기간 14일 (후보자등록 마감일의 다음날 ～선거일)
2006.5.25. ～5.31. 18:00	∘여론조사의 경위와 그 결과의 공표․인용보도금지(§108①)	선거일전 6일 ～선거일의 투표마감시각

§ : 공직선거법 각 조항을 의미함.

4. 전국동시지방선거와 케이블TV의 역할

공동의 생활권을 기초로 하는 지역사회는 지역성과 지역사회의식을 기본으로 한다. 그런데 지역성은 ①사회적 유사성, ②공통된 사회적 관념, ③공통된 전통, ④공통된 관습, ⑤공통된 감정 등의 요소로 이루어진다. 그리고 지역사회는 ①동료의식, ②역할의식, ③의존의식이라는 구성요소를 갖고 이해하여야 한다. 즉 시간과 공간의 근접성과 이로 인한 심리적 근접성 때문에 사람들은 특별히 자기지역과 자기지역사람들에 상대적으로 큰 관심을 기울인다.

이와 같은 지역사회의 특성과 지역성의 내용을 근거로 할 때, 지상파TV 등 기존의 미디어에 비하여 케이블TV는 상대적으로 강력한 지역미디어로 인식하는 것은 합당한 것이다. 1960년대 미국에서 종전과는 다른 복잡화, 거대화, 과밀화 등의 새로운 도시화의 경향이 나타나면서 이에 따른 문제 해결의 접근을 위해 케이블TV가 등장하고 이를 활용하는 구상이 이루어진 것은 자연스러운 일이었다. 케이블TV를 연결시켜 지역주민들 간에 정보유통을 자유롭게 해주면 당면한 지역문제의 해결 및 새로운 지역복지를 창출해 낼 수 있을 것이라는 기대와 이상이 케이블TV의 확산을 가져오게 한 동기의 하나라고 할 수 있다.

케이블TV를 촉진자모델(facilitator model)로 규정하는 정책을 추진하고 있는 캐나다 방송통신위원회(CRTC)는 케이블TV가 지역사회의 발전을 위해 다음과 같은 역할을 수행하여야 한다고 규정하고 있다.(강대인, 1995)

① 지역 커뮤니케이션의 필요를 충족시킬 수 있는 자료의 제작

② 지역사회의 활용을 위한 제작공간의 확보 및 스튜디오 제공

③ 지역사회 단체들이 자체 프로그램을 제작할 수 있도록 방송요원을 지원하고 그들에게 장비의 사용법을 훈련시키는 일

④ 지역채널의 이용자를 찾아내기 위해 지역사회에 접근하고 그들에게 프로그램 참여를 권고

⑤ 주민들이 지역채널을 이용할 때 인지하여야 할 통제와 균형유지

⑥ 방송운영비의 최소한 10%는 지역채널 프로그램의 제작으로 충당

이와 같은 케이블TV의 지역매체로서의 특성을 감안할 때, 우리의 경우도 지역성은 10년 전 케이블TV를 도입할 당시에 주요한 명분 중 하나였던 것이 사실이다. 미국에 비하여 국토가 작고 좁기는 하지만 군소도시나 농촌지역이라 하더라도 상대적으로 인구집중의 정도가 높은 사회적 특성을 고려하면 케이블TV의 지역성은 매우 중요한 매체특성이 아닐 수 없다. 그러나 명실상부한 지역매체로서 케이블TV가 지역성을 극대화하는 매체로 자리매김하는 일이 그렇게 용이하지 않다는 것을 10년의 케이블TV 역사에서 우리가 경험적으로 배웠다. 특히 풀뿌리 민주주의의 핵심인 전국동시지방선거에서 케이블TV가 어떤 역할을 수행해야 했으며, 또 해 왔는지 진지하게 반성하면서 새로운 방안을 모색하여야 할 시점이 되었다.

지난 2002년에 실시되었던 제3회 전국동시지방선거에서 방송사업자들의 선거방송 심의결과 제재를 받았던 현황은 아래의 표와 같다.(방송위원회, 2006)

총 58건의 제재건수 가운데, 방송사업자별 제재건수는 지상파방송사업자 26건(텔레비전 13건, 라디오 13건), 방송채널사용사업자 3건, 종합유선방송사업자 29건이고,  제재종류별로는 ‘법정제재’ 2건, ‘경고 및 책임자 경고’ 6건, ‘경고 및 책임자 주의’ 1건, ‘경고 및 관계자 경고’ 10건, ‘경고 및 관계자 주의’ 3건, ‘경고’ 26건, ‘주의’ 10건으로 나타났다.

<표> 선거방송 심의의결 현황

(단위 : 건수)

매체 제재종류	지상파방송		방송채널 사용사업자	종합유선 방송사업자	중계유선 방송사업자	총계
	텔레비전	라디오
법정제재	-	2	-	-	-	2
경고 및 책임자 경고	2	-	-	4	-	6
경고 및 책임자 주의	-	-	1	-	-	1
경고 및 관계자 경고	1	1	2	6	-	10
경고 및 관계자 주의	2	1	-	-	-	3
경고	4	6	-	16	-	26
주의	4	3	-	3	-	10
소계	13	13	3	29	-	58
총계	26		3	29	0

케이블TV 부문의 심의의결된 것은 모두 29건인데, 방송채널사용사업자의 경우 YTN 3건이고, 종합유선방송사업자의 경우 한국케이블TV서부산방송, 한국케이블TV낙동방송, 동남케이블비전 각 2건이며, 한국케이블TV서해방송 등 23개사는 각 1건으로 나타났다. 제재종류별로 보면, 경고 및 책임자 경고를 받은 사업자는 한국케이블TV서해방송 등 4개 이며, 경고 및 관계자 경고는 큐릭스 등 6개 사업자, 그리고 단순 경고는 중부산케이블TV 등 16개 사업자로 나타났다.

2002년 지방선거의 심의의결 사항을 볼 때, 지방선거에 대한 국민적 관심이 커지고 케이블TV의 보급률이 대폭적으로 확대된 상황에서 실시되는 금년의 제4회 전국동시지방선거는 종전과는 다른 양태를 보일 것으로 전망할 수 있을 것이다. 케이블TV종사자들의 책임과 윤리의식이 강조될 수밖에 없는 상황이 벌어질 수 있다는 것이다.

5. 케이블TV의 책임과 윤리의식

언론의 자유가 신장되고 사회적 영향력이 확대되었을 때 언론은 스스로 책임의 문제를 주요한 덕목으로 생각하였다. 1940년대 미국이나 영국의 언론이 자유를 구가하면서도 언론사 간 극심한 경쟁구조가 팽배하였을 때 사회적으로 언론의 책임을 논의하는 위원회(소위 Hutchins Commission)를 만들어 3년간의 논의 끝에 결국 <언론의 자유와 책임>(A Free and Responsible Press)이라는 선언과 그 실천을 볼 수 있었다.(L. Lyons, 1947) 그 어떤 언론도 책임을 지지 않을 때 자유는 없다는 점을 분명히 하였다. 다시 말하면 언론의 자유는 책임 있는 언론이 될 때 그 의미를 갖게 된다는 것이었다. 언론의 사회적 책임이론의 근거가 되었던 이 보고서는 언론이 어떤 모습이어야 할지, 그리고 언론이 나아갈 방향이 무엇인지를 올바로 제시해 주었다.

뉴미디어시대를 열면서 다매체다채널시대의 총아로 등장한 케이블TV는 10년을 바라보는 시점에서 이와 같은 문제의식을 갖게 되었다. 가입자의 수는 점점 늘어나고 방송 사업으로서 수익성이 개선되면서 케이블TV의 사회적 책임 문제를 생각하게 된 것이다. 2002년 10월 케이블TV윤리위원회를 구성하여 윤리규정을 제정하고 2003년 2월 3일 첫 번째 케이블TV윤리위원회 회의를 갖기에 이른다.

2003년 7월에 제정된 <케이블TV윤리헌장>은 다음과 같이 선언하였다.

“우리 케이블TV는 국민에게 다양하고 전문화된 방송영상·정보서비스를 제공함으로써 21세기 정보화 사회를 선도하며, 방송통신융합시대의 중추적 매체로서의 역할을 다하여 방송·통신 진흥사업에 이바지하고자 한다.

이에 우리 케이블TV사업자는 방송의 공익성과 유료방송으로서의 기업적 가치를 함께 실현해 나가는 한편, 시청자의 권익과 문화 복지 증진을 위해 최선의 노력을 다할 것을 다짐하면서 다음 사항을 성실히 실천한다.

1. 시청자가 원하는 방송만이 아니라 ‘시청자에게 필요한 방송’을 제공하기 위해 노력한다.

1. 방송프로그램 및 서비스 개선과 시청자 불만 해소를 위해 노력한다...”는 등 10개항으로 된 헌장을 채택하여 모든 회원사가 이를 준수하도록 선언하게 되었다.

윤리헌장의 제정과 함께 <방송심의 자율준수 기준>과 <채널편성 자율준수 기준>을 제정하였으며, <케이블TV윤리위원회>의 활동을 통해 케이블TV의 사회적 책임을 강조하게 되었다. 케이블TV윤리위원회 운영규정 제2조(목적)는 “한국케이블TV협회 정관 제4조 제7호의 규정에 의한 ”종합유선방송 윤리의 확립 고양을 통해 케이블TV의 건전한 시장 질서를 확립하고, 시청자 불만 사항 등에 대한 개선방안을 마련하여 이를 케이블TV사업자가 자율적으로 이행케 함을 목적으로 한다.”고 규정하여 윤리위원회 구성과 운영을 통해 케이블TV의 자율적 역량을 높이려는 의도를 밝히게 되었다.

한편 2005년 6월에는 <새로운 10년을 위한 케이블TV협약>을 대외적으로 밝히는 행사를 갖게 되었다. 이 협약의 주요 내용은,

“○ 우리 케이블TV방송사업자 일동은 지난 10년의 사업추진 경과와 외형성장을 바탕으로 디지털미디어 및 시청자주권시대에 걸 맞는 새로운 사업추진자세의 확립이 절실하다는 것을 인식한다.

○ 특히 지난기간동안 케이블TV는 상업적 논리에 의존, 효율성과 성과위주의 경영에 치중한 결과 소홀했던 방송사업자로서의 공익성 강화와 시청자복지를 위해 획기적인 인식의 전환이 필요한 시점이라는 것을 자각한다...

우리는 이 협약이 형식적인 구호에 그치는 것이 아니라 최선을 다해 실천해 나아가야 할 규범으로 받아들이고 이를 최대한 지키며 존중할 것을 약속한다.”고 선언하게 된다.

이 협약은 한국케이블TV방송협회 회원사 일동의 명의로 발표되었으며, 회원사의 대표들이 서명하여 참여하는 형식을 취하였다.

제1기 케이블TV윤리위원회 활동에 이에 2005년 10월에는 제2기 케이블TV윤리위원회를 구성하여 운영하고 있으며, 현재까지 25차 회의가 열린바 있다. 특히 케이블TV윤리위원회는 2005년부터 방송위원회에서 케이블TV 민원사항들을 위임받아 자율적으로 심의하고 이를 처리하여 그 결과를 사후에 보고하는 자율운영의 틀을 마련하게 되었다.

6. 맺는 말

오늘날 방송은 사람들의 가장 중요한 정보원이며 동시에 가장 믿을 수 있는 미디어가 되었다. 그리고 1300만 가입자를 확보함으로써 전체 가구의 80% 이상이 이용하고 있는 케이블TV는 분명 방송의 중심매체로 자리매김하고 있다. 국민들의 정치적 관심사를 포함한 대부분의 정보가 방송을 통해 전달받는 것이 자연스럽게 되었고, 실제로 대부분의 국민이 방송을 통해 정치에 참여하고 있는 것이 현실이다. 이른바 ‘거리선거’가 이제는 ‘안방선거’로 바뀌게 되었다. 방송은 뉴스보도, 여론조사보도, TV토론, 후보자연설, 정치광고 등을 통해 공직후보자들과 직접 접촉하기 어려운 유권자들에게 후보들의 정책과 정치적 능력을 판단하고 이해하는 주된 통로가 된 것이다.

이처럼 방송의 영향력이 막강해지면서 방송의 매체특성으로 인한 부작용과 악영향이 우리사회에 폐해를 끼칠 수 있음을 깨닫는 일이 새삼 필요하게 되었다. 이성보다는 감성적 소구로 메시지를 전달하는 방송의 특성은 현실과는 다른 이미지, 또는 잘못된 이미지를 만들어 냄으로써 시청자를 오도하는 결과를 빚을 수도 있다. 그러므로 주권자인 시청자는 방송이 만들어내는 현실을 실제의 현실로 착각하거나, 후보자의 내면에 가려진 이미지보다는 연출된 이미지에 현혹되는 일이 없어야 한다. 정강정책이나 신념, 가치, 그리고 후보자의 능력과 자질을 판단할 수 있는 참 정보를 제공하지 못하고 후보자의 용모, 표정, 말솜씨, 연기력 등으로 이미지를 만들어 가는 방송의 특성을 바로 알아야 한다. 방송의 이런 특성을 인식하는 일은 우선 방송에 종사하는 종사자, 특히 현상을 보도하고 해설하며 여론을 만들어가는 언론인들의 일차적 사명이다. 법이 규정하고 있는 조항을 위반하지 아니하는 일은 당연한 것이지만, 이보다 더 방송의 특성과 책임을 인식하면서 사회의 보이지 아니하는 규범을 준수하는 노력을 기울여야 한다. 현대의 대의민주주의가 갖고 있는 문제점의 모든 원인이 방송에 있다고 말할 수는 없지만, 대의민주주의가 왜곡되어 올바른 기능을 하지 못하게 된 데에는 방송역시 상당부분 책임이 있음을 부인할 수 없다. 미디어가 갖고 있는 힘과 역할을 바르게 이해하고, 이 힘이 올바른 방향으로 작용할 수 있도록 끊임없이 노력하는 책임의식이 바로 언론인의 윤리의식이라고 말할 수 있다. 민주주의, 특히 대의민주주의는 공중의 비판능력(public criticism)과 책임 있는 전문가(responsible expert)의 역할이 전제되어야 존립할 수 있는 제도이다. 시청자인 국민이 올바로 제반 현상을 인식할 수 있도록 정확하고 진실 된 정보를 제공하는 일, 그래서 건전한 비판능력을 지닌 시민이 되게 돕는 일, 그리고 전문성을 고양하면서 언론인의 책임을 다하는 것처럼 사회구성원 모두가 각자의 분야에서 자기의 몫을 다 할 때에만 민주주의는 꽃을 피울 수 있을 것이다.