■ 제1주제 : 선거와 정치커뮤니케이션의 역할

정 성 호 (동아방송대 광고홍보계열 교수)

1. 들어가는 말

민주정치는 자유로운 정보유통을 통해 국민들이 정치과정에 대해 인지하고 그에 대한 의견과 이해관계를 표출할 수 있어야 한다. 현대사회에서 언론은 이러한 정치과정에 대한 지식과 정보를 제공하고 의사를 표현하는 데 있어 가장 핵심적인 공간으로서 정치적 권력기구와 일반 국민을 연결시키는 중요한 통로역할을 한다. 특히 대의민주주의를 표방하고 있는 현대 민주정치는 국민들이 정치과정에 직접 참여할 수 없기 때문에 정치적 현실을 인지하거나 권력기구와 공중 간에 커뮤니케이션을 하는데 있어 매스미디어에 대한 의존도는 커질 수  밖에 없다.

이와 관련하여 기존의 연구들은 민주주의와 언론의 관계에 관심을 갖고 민주정치에 있어서 언론이 이러한 역할을 얼마나 잘 수행하고 있으며, 언론의 보도가 수용자에게 어떠한 영향을 미치고 있는지에 대해 논의해 왔다. 전자와 관련하여 민주정치에 있어서 언론과 권력의 관계를 다룬 연구들이 있는데, 이는 좁게는 취재원과 기자의 관계에서부터 넓게는 정부와 언론간의 관계까지 다양한 수준에서 논의되고 있다.

집단 간 이익이 상충하고 상호 경쟁하는 다원적인 민주사회에서 언론은 단순히 정치현실을 보여주고 그에 대한 정보를 제공하는 전달자의 역할을 넘어서서 정치적 이슈에 대해 다양한 목소리를 담아 국민들이 자유롭게 의견을 개진할 수 있는 토론의 장이 되어야 한다.

오늘날 선거에 있어서 언론의 선거보도는 매우 중요한 요인으로 인식되고 있다. 이는 언론이 유권자들에게 자신의 신성한 정치적 권리를 올바로 행사할 수 있도록 후보 개인의 능력, 가치관, 주요정책, 선거캠페인, 여론 등에 관한 정보를 제공하는 동시에 공명선거가 이루어 질 수 있도록 선거부정을 감시하고 비판하는 기능을 수행하기 때문이다.

그러나 지금까지 우리 언론보도는 이러한 기능을 제대로 수행하지 못해 왔다는 지적이 끊임없이 제기되어왔다. 이러한 지적은 대체로 선거에 대한 지나친 부정적 보도 경향, 특정 후보에게 유리하거나 불리하게 보도하는 불공정 또는 편파보도 경향, 유권자가 필요로 하는 후보의 자질, 정책, 이슈 등에 대한 정보보다는 피상적이고 흥미위주의 보도경향, 지역·이념·지지율 등에 입각한 판세분석과 경마식 보도경향 등으로 대별될 수 있다. 지금까지 선거에서 언론은 흥미 위주의 보도 경향이 강한 측면이 있었던 것도 사실이지만, 오늘날 TV와 인터넷이 정치커뮤니케이션의 주요 수단으로 자리하면서 정치커뮤니케이션의 주요 수단이 되었다.

최근에 미디어 정치, 텔레폴리틱스(telepolitics), 텔레크라시(telecracy), 전자민주주의(electronicracy) 등의 용어가 시사하고 있듯이 매스 미디어는 정당의 역할을 대신하고 있다 할 정도로 현대의 정치 과정에서 커다란 영향력을 행사하고 있다. 현대 정치는 이제 미디어 없이는 불가능하게 되었다. 드디어 □미디어 정치□ 시대가 시작된 것이다. 오늘날 선거를 곧 □미디어 선거□라고 부르고, 심지어 미디어를 □킹 메이커□라고 하는 것도 이 때문이다.

2. 매스미디어와 정치

현대의 정치를 미디어 정치(media politics)라고 한다. 이는 매스 미디어가 사회의 제반 분야에 미치는 영향력 정도를 넘어 정치영역에까지 그 영향을 미치고 있음을 의미한다.

매스 미디어가 등장하면서 매체와 정치와는 불가분의 관계를 맺어 왔다. 효율적인 정치를 위해 정치인들이 매스 미디어를 이용하거나 미디어에 적합한 인물이 정치적 인물로 부상하는 경우를 보면 이러한 양자간의 밀접한 관계를 쉽게 알 수 있다. 그러나 이러한 양자간의 관계가 과거의 매스 미디어가 정치의 논리에 맞추어 이용되던 경향에서 근자에 매스 미디어가 정치과정에 직접 융합됨으로써 미디어의 활동 그 자체가 곧 정치화되어지는 흐름으로 바뀌었다. 특히, 다매체 다채널시대가 도래함으로써 기존의 송신자 개념의 운영방식에서 수용자의 욕구를 만족시킬 수 있는 내용을 적극 반영하여야 하는 새로운 매체환경은 다양한 수용자들의 정치적인 욕구가 매스 미디어를 통해 수렴될 가능성이 높아진다. 그 결과로 정치주도적인 방송에서 방송이 주도하는 정치 즉, 미디어크라시(mediacracy)시대가 열릴 전망도 보인다.

미디어와 정치와의 관계는 매스 미디어가 정치에 대한 이미지를 결정함으로써 사람들의 정치적 행동에 영향을 미칠 수 있다는 견해도 있었다. 보딩(Boalding)은 □행동은 이미지에 달려있다□는 명제하에 정치적 현실이란 정치적 이미지를 변화시키는 정치적 메시지이며 정치적 이미지는 궁극적으로 개인의 정치적 행동패턴을 변화시킨다고 주장하였다. 이때 정치적 이미지 형성과정에서 우리가 어떤 현실로 받아들이는 데 가장 중요한 역할을 하는 것이 바로 매스 미디어라는 것이다.

매스 미디어는 또한 인간의 커뮤니케이션 환경을 결정지우는 역할을 하는데, 수용자들은 매스 미디어가 제공한 보도에 대해 이야기하고 해석하기 때문에 정치적 현실외 일부는 매스 미디어의 보도에 의해 구성될 수도 있다.

매스 미디어와 정치와의 관계를 효과적으로 이론화한 예는 의제설정기능이론에서 찾을 수 있다. 이 이론의 대표적인 주창자인 맥콤과 쇼(McComb & Shaw)는 매스 미디어가 사람들로 하여금 어떤 의제가 중요한가에 대해 중요한 역할을 한다고 주장하고, 매스 미디어가 어떤 의제를 비중 있게 다루면 일반 수용자들은 그 이슈를 중요한 것으로 생각하게 됨으로써 결과적으로 중요한 의제로 부각된다는 것이다.

최근 가장 새롭게 매스 미디어와 정치와의 관계를 설명하는 개념은 바로 '점화효과(priming effects)'이다. 이 개념은 사람들이 정치적 평가를 하는데 사용하는 기준상의 변화를 말하는 것으로써 즉, 어떤 문제는 무시하고 특정의 문제에 주목함으로써 매스 미디어가 정부, 정치인, 정책, 공직 후보자들을 평가하는 기준에 영향을 미치는 것을 말한다(이동신, 박기순, 1996, pp. 157-158).

매스 미디어가 후보 경선과 같은 정치적 현실을 보도하는 것을 어떻게 이해해야 하는가? 매스 미디어는 후보 경선을 보도하면서 어떤 사회적 기능을 수행하는가? 후보 경선과정은 여러 후보들 중 한 사람을 선택해서 한 정당을 대표하는 후보로서의 권력을 만들어 나가는 과정이라는 의미에서 그 자체로 대단히 중요한 정치적 의미를 지니고 있다.

그런가 하면 후보 경선은 정치인의 등장과 퇴장, 지지도의 상승과 하락, 후보의 승리와 패배 등 역동성을 지닌 정치적 과정을 내재한 드라마적 성격도 지닌다. 따라서 후보 경선 과정은 중요성에 있어서는 물론 흥미성·시의성·근접성·갈등성 등 최고의 뉴스 가치를 지닌 정치적 이벤트가 된다. 전통적인 관점에서 볼 때 후보 경선은 언론으로서는 무엇보다도 가장 중요하게 다루어야 할 뉴스거리 가운데 하나이다. 따라서 언론은 이를 선거가 끝날 때까지 비중 있게 보도한다고 이해하면 쉽다. 하지만 이러한 분석은 언론이 후보 경선을 보도함으로써 수행하는 사회적 기능을 충분히 설명하지 못한다.

언론이 정치적 현실을 보도하는 것을 바라보는 시각에는 세 가지가 있다. 이 세 가지 시각은 언론이 정치적 기능에 대해서도 다른 관점에서 이해한다. 언론을 바라보는 세 가지 시각이란 각각 ① 언론이 정치적 현실을 있는 그대로 묘사 또는 중계한다는 것, ② 언론이 정치적 행위자로서 정치적 기능을 담당한다는 것, ③ 언론이 정치적 현실을 구성한다는 것 등이다(우승용, 2002, pp.28-33).

전통적인 저널리즘 관점에서 보면 언론은 현실을 있는 그대로 묘사하는 것을 임무로 삼는다(Weaver & Wilhoit, 1996). 이른바 □객관주의 언론관□이라 불리는 이 시각은 언론은 현실을 반영해야 한다고 본다. 물론 언론은 과장이나 생략과 같은 실수로 인해 현실을 부정확하게 재현하는 경우도 있다. 하지만 □객관주의 언론관□에 따르면 이러한 부정확한 재현은 극복되어야 하며 또한 극복될 수 있는 현실적 장애일 뿐이다. 따라서 이 시각은 규범적인 관점에서 언론은 현실을 있는 그대로 중계해야 한다고 본다.

결국 이 시각에서 보면 언론이 후보 경선과 같은 정치적 현실을 보도하는 것은 후보의 등장과 퇴장, 후보의 지지율 상승과 하락, 그리고 후보간의 캠페인의 전개 등과 같은 사건들을 객관적 자료로 삼아 기사를 작성하는 일이 된다. 그러나 현실과 현실에 대한 표상으로서의 기사는 다를 수밖에 없다. 즉, 기사를 작성하는 것은 현실 자체를 옮겨다 놓는 일이 아니라 현실을 자료로 삼아 현실적 표상을 재구성하는 일이다. 이러한 재구성이 현실을 왜곡하지 않도록 만드는 것이 □객관주의 언론관□의 중요한 임무다.

언론에 대한 시각은 다양한 형태로 나타나고 있는 것이 현실이다. 즉, 언론이 사회적으로 정보전달 기능만을 하는 것이 아니라 해석적·탐사적 기능도 담당하며 사회규범의 통제자로서 기능하기도 한다. 다라서 객관적인 정보전달은 언론이 수행하는 다양한 기능 중의 하나일 뿐, 본질적인 구성부분이 되지 못한다는 것이다. 보다 근본적인 관점에서 보면 현실적 사건을 주목할 만한 사건으로 규정하고 그 사건에 의미를 부여하는 것이다(Zelizer, 1993). 이른바 해석적 공동체로서의 언론(journalism as interpretive communities)을 주장하는 이 입장은 객관주의와 전문주의를 넘어서 언론의 진정한 기능을 보아야 한다는 시각을 제공한다.

언론이 정치적 현실을 단순히 묘사하는 것이 아니라 정치적 행위자로서 기능한다는 시각이 있다. 정치적 언론관이라고 부를 수 있는 이 시각에 따르면, 언론기관은 물론 개별적인 언론인도 그 기능에 있어서 현실적으로 어떤 정치적 이념을 옹호하거나 비판하고, 어떤 정치적 행위의 원인이나 결과 작용한다는 의미에서 정치적 기능을 담당한다고 본다.

언론이 □정부의 제4부□로서 기능한다고 보는 관점과 언론이 체제 유지를 위한 □현실유지자□로서 기능한다고 보는 관점은 상이한 정치적 입장에서 도출된 것이지만, 모두 언론이 정치적 행위자로서 현실적으로 정치적 기능을 담당한다고 본다는 의미에서 본질적으로 다르지 않다. 언론이 정치적 현실을 담당하는 하나의 행위자라면 정치적 게임의 법칙을 따르는 것이 필요하다. 그러므로 정치적 사건을 보도하면서 언론은 법적·행정적·정치적 과정의 네트워크 내에서 규정된 역할을 수행하게 된다.

사실 정당의 기자회견, 후보의 정견발표, 선거 캠페인의 주요 일정, 후보간 토론 등과 같은 주요 선거 일정이 결정되고 수행되는 데 언론이 주요한 역할을 담당하고 있음은 의심할 나위 없는 사실이다. 즉, 언론은 정치적 과정의 □전달자(disseminator)'이자 □해석자(interpreter)'이며, 동시에 특정한 이념이나 조직의 □주창자(advocator)'이자 □반대자(adversary)'이고, 때에 따라서는 정치적 토론의 장을 제공하고 토론을 실제로 진행하는 □중개자(mediator)'이다. 또한 언론은 이슈 가운데 특정한 것을 중요한 것으로 다루어 중요한 사회적 이슈로 결정하는 □의제설정자(agenda-setter)'이며, 그 이슈에 따라 정치일정의 완급을 조절하는 □일정조정자(scheduler)'이기도 하다. 즉, 언론 자체가 정치적 행위자라는 것이다. 이러한 특징은 선거 국면에서 정당과 후보의 캠페인 과정에서 더욱 두드러지게 나타난다.

언론은 사건을 객관적으로 전달하는 것을 넘어서, 그리고 특정한 정치적 역할을 수행하는 정치적 행위자로서의 임무를 수행하는 것을 넘어서, 무엇이 정치적인 것이고 무엇이 그렇지 않은지 결정함으로써 정치적으로 의미 있는 사건을 구성하는 현실 구성자라고 본다(Edelman, 1988). 정치적 현실구성은 ① 사회적 이슈의 구성, ② 정치적 지도자의 구성과 활용, ③ 정치적 적대관계의 형성, ④ 정치적 언어의 구성, ⑤ 정치적 스펙타클의 구성 등을 통해 행위자와 유권자가 모두 참여하는 □상징적 현실□을 제공함으로써 이루어진다. 이 경우 언론은 사회적 이슈를 구성하고 정치적 언어를 정교화 하는 등 세밀한 작업을 통해 정치인과 유권자가 함께 현실로서 받아들이는 경험을 조직한다는 것이다.

선거나 캠페인과 같은 정치적 구성물이라 할지라도 그 근거는 흔히 자연적 구성물과 같은 객관적 사실이나 인간의 활동과 같은 행위적 사실로 이루어져 있다. 그러나 선거나 캠페인과 같은 정치적 구성물에 대한 논의에서 문제가 되는 것은 □정치적 현실□이 객관적 사실이나 행위적 사실 자체에 근거해서 있다는 점이 아니다. 그 보다는 정치적 현실이 객관적 사실이나 행위적 사실에 기초하는 것을 넘어서, 사회적 의미 연관 내에서 어떤 의미를 부여받고 어떻게 해석되는가 하는 점이 문제가 되는 것이다. 그리고 이러한 의미부여와 해석이야말로 정치적 구성물이 정치적인 것으로서 기능하게 되는 본질적인 요소를 구성한다. 예를 들어 한 정치인이 반대 정당에 대해 어떤 제안을 했다면, 모년 모일 어떤 정치인이 어떤 언술 행위를 했다는 사건 자체가 사실적 근거가 된다. 그러나 이 언술 행위가 정치적인 행위로서 주목을 끌고, 언론에 보도되며, 후속적인 정치적 행위를 유발하는 이유는 특정 시점에서 이 정치인의 언술이 일종의 □도발□, □제안□, □항복□, □약속□ 등과 같은 의미를 지니며, 결국 이러한 의미에 따라 다른 행위자의 행동에 영향을 미치기 때문이다. 따라서 언론의 정치적 현실구성론은 □구성된 사실□의 존재적 근거를 부정하지 않는다. 다만 그 존재적 근거보다는 그것에 기초한 일련의 의미 구성 과정이 더욱 중요하고, 이러한 의미구성이 곧 현실을 구성하는 방식이라는 것을 강조할 따름이다(이민웅, 2002; Searle, 1995).

3. 정치커뮤니케이션과 선거

정치커뮤니케이션은 다양한 개념을 내포하고 있지만 일반적으로 정치 현상과 접합되는 커뮤니케이션 현상을 정치커뮤니케이션으로 한정한다. 정치커뮤니케이션을 넓은 의미로 정의하면 특정 후보자나 정당에 대한 개별 유권자의 선호를 나타내는 일련의 커뮤니케이션이 포함되지만, 정치커뮤니케이션을 좁은 의미로 정의하면 정치적 문제에 관한 정보나 이념, 태도를 전파하기 위해 설립된 전문화된 기구의 활동을 의미한다(정상대,2002, p.31).

선거에서 유권자의 긍정적 평가를 유도하기 위한 설득커뮤니케이션의 중요한 수단으로 매스 미디어의 활용이 대두되고 있으며, 이는 선거의 당락에 지대한 영향력을 미치는 요소로 부각되고 있다. 그러므로 커뮤니케이션 행위는 대부분 넓은 의미의 정치적 행위이고, 반대로 정치적 행위는 모두 커뮤니케이션 행위를 필요로 한다(이효성 1999, p.16).

대통령 선거의 연구 분석에서는 정치커뮤니케이션을 정치커뮤니케이션의 주체인 정당과 후보자로 한정시켜 설득커뮤니케이션이나 선거 운동에서 진행되는 커뮤니케이션만으로 제한하고자 한다. 정치의 세계와 커뮤니케이션의 기술적 측면은 본질적으로나 현상적으로도 해명하기 어려울 만큼 밀접하고 복잡하게 엉켜 있다. 최근 정치커뮤니케이션 현상을 매개하는 수단이 다양하게 나타나고 있으며, 이들 매개 수단 중에 TV와 인터넷 등 다양한 채널이 매개하고 있다. 즉, 미디어가 선거 캠페인의 중요한 수단으로 작용하고 있다.

최근에 미디어 정치, 텔레폴리틱스(telepolitics), 텔레크라시(telecracy), 전자민주주의(electronicracy) 등의 용어가 시사하고 있듯이 매스 미디어는 정당의 역할을 대신하고 있다할 정도로 현대의 정치 과정에서 커다란 영향력을 행사하고 있으며, 이로 인해 정치과정 전반에 중대한 변화가 일어나고 있는 것이 사실이다. 현대 정치는 이제 미디어 없이는 불가능하게 되었다. 드디어 □미디어 정치□ 시대가 시작된 것이다. 오늘날의 선거를 곧 미디어 선거라고 부르고 있다.

선거에서 미디어의 가장 중요한 기능은 선거 운동과 대중의 커뮤니케이션이다. 유권자를 동원하는 효율적인 조직으로서의 정당의 역할은 감소하는 반면에 후보자 중심의 선거운동이 증가함에 따라 유권자들은 후보자와 관련된 각종 정보는 물론 후보자 선택에 이르기까지 상당 부분을 매스 미디어에 의존하게 된다. 새로운 커뮤니케이션 기술의 발달과 사회 성원간의 사회적 관계, 커뮤니케이션 양태의 변화는 전통적인 정당 중심의 선거운동을 약화시켰다. 이로 인해 정치과정은 점차 미디어에 의존하는 경향을 띠게 되는 것이다.

정당은 정부의 정책과 그 집행에서 자신들의 의견이 보다 원활하게 반영될 수 있도록 국가 권력을 획득하고자 하며, 이를 위해 권력의 원천이라고 볼 수 있는 국민 또는 유권자들을 상대로 여론의 설득 행위를 수행한다. 이러한 유권자들의 지지와 합의를 도출하기 위해 정당은 사실상 매스 미디어에 의존할 수밖에 없다. 정당과 후보자는 모든 잠정적 유권자에게 정치적 영향력을 행사하고자 하지만, 전통적인 정치 호소 방법으로는 정치문제에 관심이 적은 부동층 성향의 유권자들에게는 도달할 수 없다.

그러나 정당과 후보자들은 TV 토론이나 TV 광고를 통해 자신의 정책과 이슈에 대한 견해를 많은 유권자에게 알릴 수 있다. 나아가 자신에 대한 지지를 호소하고 있다. 또한 영상을 이용해 선거에 무관심한 유권자들을 투표에 참여하도록 유인할 수 있다. 궁극적으로 후보자들은 TV를 이용해 자신들의 이미지를 창출하고 유권자들을 강력하게 설득하고 있다. 이른바 TV정치 시대가 개막된 것이다. 텔레폴리틱스, 텔레크라시라는 말은 텔레비전(television)을 비롯한 라디오, 인터넷, PC 통신 등을 이용한 미디어들과 민주주의(democracy)가 합성된 복합명사로서, 굳이 우리말로 바꾸어 말하면 TV 정치나 미디어 정치 등이 될 것이다(박기태, 1999, p.35).

우리나라는 1997년의 제15대 대통령선거를 계기로 본격적인 □미디어 정치□의 등장이라는 새로운 정치 환경이 조성됐다. 선거공고 이전에는 여론조사와 각종 토론회가 선거 분위기를 주도하여 나가고 있다. 선거 공고이후에는 법으로 규정된 □선거방송 토론회□와 TV연설, 각종 정치광고가 선거의 전반적인 상황을 주도하고 있다. 선거운동이 언론 매체를 통해 이루어지는 □미디어크라시(mediacracy)', '텔레크라시(telecracy)', '미디어 정치□의 시대가 정착되는 단계에 접어든 것이다.

매스 미디어가 신문, 잡지와 같은 소위 활자 미디어로 대표되고 있던 시대는 매스 커뮤니케이션 활동이 일정한 한계를 지니고 있다. 그것은 주로 사회의 저변을 형성하고 있는 문맹층에게는 무의미한 존재이다. 인쇄물의 배포도 용이하지 않았고, 동일 내용의 메시지를 사회의 구석구석에까지 전달시킨다는 것도 사실상 어려운 일이다. 더구나 문자나 문장은 원래 인간 두뇌에 이성적 반사를 매개로 하는 것이므로 언제나 다양한 사고나 비판을 자아내게 마련이다. 따라서 신문이나 잡지에서는 독자의 주체적이고 이성적인 수용을 기대하는 것이 가능하다. 그러한 의미에서 신문 매체시대에서는 이성적인 공중의 존재를 상정할 수 있었던 것이다.

그러나 TV로 인해 권력자와 대중이 직접 대면하게 된 이른바 □노출사회(naked society)'가 되면 권력자에 의한 대중 조작과 대중의 의한 권력층에의 압력이 다같이 대규모화함에 따라 과잉 참여와 □정치적 과열 상태□를 노정하게 된다. 특히 텔레비전 시대에서는 정치가의 텔레비전 등장이 권력층과 대중의 거리를 축소시켰다지만, 한편으로 그것은 텔레비전에서의 정치적 논쟁이 쟁점에 초점을 두기보다는 개인적인 퍼스낼러티의 수준에서 판정할 위험을 초래하고 있다.

일반 대중은 TV가 보내는 가공된 영상에 의해 가치 판단을 하게 되므로 진정한 원형을 왜곡하여 인식하는 오판을 하게 된다. 즉, □인격 시장(personality market)'으로서의 매스컴 □출품□되지 않는 유능한 자보다 □흥행사□가 오히려 대중의 지지 또는 존경을 받게 되는 위험이 상존하고 있는 것이다(정윤무, 1995, p.15). 이 때문에 TV정치에 대해서는 이를 긍정적으로 평가하는 시각과 부정적으로 평가하는 시각이 팽팽하게 대립하고 있다. TV 정치는 권력을 분권화함으로써 민주주의 발달에 기여한다는 긍정적인 측면이 있으나, 정치가들로 하여금 텔레비전에 맞는 새로운 스타일의 정치 담론이나 리더십을 갖도록 요구하면서 본질적인 문제보다는 외형적이고 상징적인 문제에 더욱 골몰하게 만들고 있는 것이다.

이처럼 정치커뮤니케이션의 진전은 후보자와 유권자의 상호관계를 변화시키면서 대중 정치를 가속화시켰다. 특히 영상 매체인 TV의 등장은 정치커뮤니케이션의 형태를 혁신적으로 변모시켰다. TV정치 시대는 텔레비전에 대한 후보자들의 의존도를 급속도로 증가시켜 놓았다. 또한 후보자들은 텔레비전 노출을 위해 값비싼 경쟁을 가열화 시켰고, 텔레비전 화면에 노출될 기회를 얻은 경우에는 텔레비전 매체의 속성에 따른 전략·전술적 노력을 요구하고 있다. 이제 한국 대통령선거에서도 짧은 방영 시간 속에서 최대의 지지도를 획득하려는 TV 정치의 메커니즘이 중요한 역할을 차지하게 된 것이다.

텔레비전은 새로운 정치 이미지를 창조하며, 새로운 정치적 퍼스낼러티를 형성한다. 후보자의 정치적 이미지는 매스 미디어를 통해 유권자들에게 전달되고, 유권자들은 이것을 기준으로 자신의 정치적 태도를 결정하게 된다. 결국 후보자들이 매스 미디어를 얼마나 잘 이용하느냐에 따라 자신의 정치적 역량을 평가받는 시대가 된 것이다.

일반적으로 시청각에 호소해 강력한 설득 효과를 가져오는 텔레비전은 다음과 같은 특징을 가지고 있다. 첫째, 텔레비전은 커다란 제약 없이 가정의 안방을 차지하는 생활의 도구가 되어 있으며, 사회적 지위나 연령 등에 관계없이 누구에게나 친숙한 보편적 미디어로서의 공통된 문화를 제공한다.

둘째, 텔레비전은 다른 미디어에 비해 극단적 표현이나 편파적 표현을 피하여 가급적 논쟁의 여지가 적은 내용의 메시지를 송출하려는 태도를 가지고 있다.

셋째, 시각과 청각에 동시에 호소하며, 메시지 전달자와 면 대 면(face-to-face) 커뮤니케이션을 통해 친근감을 형성한다.

넷째, 환상적인 성격으로서 텔레비전에서 송출되는 영상 세계는 그 주제와 관계없이 환상의 상징을 만들어내며, 시청자들을 무한한 상상의 세계로 유도한다.

텔레비전은 이러한 특성들로 인해 정치에 강력한 영향을 미치고 있는 것이다. 특히 선거에서 텔레비전의 역할이 점차 증대됨에 따라 유권자들도 후보자를 선택하는 기준을 달리하게 되었다. 후보자의 정치적 경륜이나 능력보다 텔레비전에 비친 정치인의 외모와 개성을 보고 투표 선호를 결정하는 정치 현실로 변화된 것이다. 그것은 곧 □이미지 투표□ 시대를 의미하기도 한다.

실제로 현대 정치에서 이미지의 영향력은 점차 증대되어 이미지의 활용이 선거의 승패를 좌우하는 결과를 가져오는 경우가 많다. 선거운동에서 유권자에게 호의적인 이미지를 전달할 수 있는 후보자가 선거에서 당선될 가능성이 많아진 것이다. 따라서 후보자는 자신의 모습을 있는 그대로 보여주기보다는 이미지 조작 및 변경을 통해서라도 긍정적인 모습을 유권자에게 보여줄 필요가 있다. 좋은 이미지는 저절로 형성되는 것이 아니라 일정 부문은 만들어 가는 것이라고 보아야 한다. □이미지 형성□이라는 말보다 □이미지 메이킹□ 또는 □이미지 제고□라는 말이 보편화되고 있는 것도 결국 TV의 영향이라고 볼 수 있는 것이다. 후보자들의 적극적이고 지속적인 이미지 메이킹 활동이 요구되는 것도 바로 이 때문이다.

이러한 정치 현실의 변화로 인해 TV 방송에 등장하는 후보자의 용모나 복장 등 외모에서 느껴지는 이미지가 매우 중요시되고 있다. 특히 TV의 정보 매체적 성격뿐만 아니라 정치 사건의 보도 매체라는 특성으로 인해 유권자의 투표를 결정하는 데 중요한 역할을 담당하게 되었다. 텔레비전 매체가 지닌 이와 같은 속성으로 인해 현대 정치는 진정한 실제의 세계보다는 감각적인 이미지를 중시하는 경향을 띠게 되었다. 아울러 이미지가 선거의 당락에 직결된다는 사실을 각 정당이나 후보자가 의식하게 됨에 따라 □이미지 선거□라 일컬어지는 선거 전술이 중요하게 되고 있다.

4. 정치커뮤니케이션의 변화와 역할

현대 선거에서 유권자들의 태도 결정에 영향을  미치는 요인들은 많지만, 특히 정치커뮤니케이션에 있어 후보자들은 유권자들에 대한 노출을 자신들의 영향력과 동일시하게 된다. 따라서 후보자들은 유권자들에게 노출되기 위해 인력과 정보, 자료 등을 동원하게 된다.

이러한 동원 수단으로 미디어가 주로 활용되고 있다. 미디어의 위력은 오늘과 같은 정도의 위력을 발휘하기까지는 많은 변화가 있었다. 이러한 정치 커뮤니케이션의 변화는 그 효과가 어떠한지를 대상으로 변화되었다. 이 변화 과정이 바로 정치커뮤니케이션의 역사라고 말할 수 있다. 이 변화의 과정을 언론 효과 모형과 관련하여 살펴보면 다음과 같다.

언론의 효과에 관한 모형은 언론이 수용자에게 영향력을 미치는 효과의 크기 또는 정도에 따라 크게 탄환이론(bullet theory), 제한효과모형(limited effects model), 중효과모형(moderate effects model), 강력효과모형(powerful effects model)의 네 가지로 구별된다.

탄환이론은 언론이 수용자에게 절대적 영향력을 발휘한다고 보는 이론이다. 수용자가 매스 미디어로부터 전달받은 메시지를 수동적으로 받아들이고, 이로 인해 수용자의 인지와 행동에 변화를 가져오게 한다는 것이다. 모든 수용자는 설득 커뮤니케이터로부터 받은 자극에 비슷한 반응을 나타내는 수동적인 존재로 보고, 자극에 절대적인 반응을 한다고 보는 것이다.

언론의 제한 효과에 관한 연구는 1940년 미국 대통령선거시 오하이오주 에리 군(Erie county)의 유권자들을 대상으로 라자스펠드, 베럴슨, 고뎃이 진행한 연구에서 본격화되었다. 이들은 이 연구에서 수용자들은 언론에 노출되어 일방적으로 영향을 받는 것이 아니라 대인커뮤니케이션과 미디어 노출도가 비교적 큰 여론 선도층(opinion leader)에 의해 더 큰 영향을 받고 있다고 결론지었다. 선거운동에서 매스 미디어의 직접적인 영향을 받아 투표 선택을 결정한 수용자들이 거의 없다는 연구 결과를 제시한 것이다. 이들은 이 연구를 통해 언론으로부터의 정보나 영향이 일단 여론 선도층을 거쳐 궁극적으로 수용자에게 전달 내지는 유통된다는 □2단계 흐름이론(two-step flow theory of communication)'을 제시했다. 언론의 정치적 효과 중에서 기존의 태도 또는 의견을 유지·안정시키는 보강효과가 그것의 변경을 가져오는 변화효과보다 우위에 있다는 결론이 있다. 이것은 선택적 접촉을 중심으로 하는 심리적 과정과 개인의 영향을 중심으로 하는 사회적 과정에 의거하여 도출되었다고 볼 수 있다(정윤무, 1995, p.178).

탄환이론이나 제한 효과 모형이 메시지에 초점을 두고 전개된 이론인 반면에 중효과 모형은 메시지를 전달받는 수용자에게 초점을 맞추어 언론의 효과를 연구한 것이다. 이 모형에는 정보추구패러다임(the information seeking paradigm), 이용 충족 접근법(agenda setting theory), 문화규범 이론(cultural norma theory)이 포함된다.

먼저 정보 추구 패러다임은 수용자가 정보를 추구하는 형태에 초점을 두고 연구가 진행되었으며, 수용자들이 모든 정보를 동일하게 수용하는 것이 아니라 자신이 필요로 하는 정보를 선택적으로 수용한다는 것이다. 따라서 수용자들은 상황이나 정보의 가치에 따라 언론의 정보를 회피하기도 하고, 반대로 적극적으로 수용하기도 한다. 수용자의 정보 추구를 결정짓는 요인은 수용자의 의견 또는 태도와의 일치도, 정보의 유용성, 수용자의 자생적 흥미, 오락적 가치, 다양한 욕구, 개성을 들 수 있다(유세경, 1996, p.181).

이용과 충족의 접근법은 수용자가 자신의 심리적 욕구나 사회적 필요에 의해 언론을 이용하며, 메시지의 일방적 수용자의 수준을 넘어 자신의 욕구를 능동적으로 충족한다는 것이다. 이는 언론과 수용자를 상호작용하는 존재로 파악해야 한다는 것이다. 이용과 충족 접근법이 제시하는 기본 가설은 첫째, 수용자들은 기본적으로 능동적이고 목적 지향적인 존재라는 것이다. 둘째, 수용자들은 자신들의 욕구를 충족시키기 위해 언론을 선택적으로 이용하며, 이를 위해 다양한 방법으로 언론과의 접촉을 확대하고 있다는 것이다. 셋째, 언론은 수용자의 욕구를 충족시켜 주는 언론 이외의 다른 정보원과 경쟁하고 있다고 주장하고 있다.

그러나 매스커뮤니케이션의 설득 가능에 주목해 온 연구들은 언론의 정보 전달 기능을 간과한 경향이 있다는 사실이 지적되면서 커뮤니케이션 연구들이 수용자의 인지와 그 결과에 대해 관심을 갖게 되었다. 이러한 관심의 대표적인 성과가 바로 의제설정이론이다. 의제 설정가설이 나타나게 된 것은 연구자들이 1950년대와 1960년대에 언론의 효과 연구 영역에 있어 이론적으로 유력한 위치를 점했던 제한효과 모형에 불만을 느끼게 되면서부터이다. 이전의 언론 효과 연구는 커뮤니케이션의 효과가 비교적 적다고 한 태도의 영역에 초점을 맞추어 그 이외의 효과 영역에는 그만큼 주의를 기울이지 않았던 것이다. 이러한 반성에 입각해 문제 관심을 □태도□에서 □인지□의 차원으로 이동시킴으로써 생겨난 것이다. 또한 과거의 정치커뮤니케이션 연구가 언론의 설득 기능을 중시한 반면에 정보전달 기능은 경시했다는 것이다. 아울러 커뮤니케이션 연구가 태도변용이나 설득효과를 지나치게 강조하여 정보전달의 중요한 매개적 효과를 파악하지 못했다고 주장했다(Becker, McCombs & McLead, 1975, pp.22-23).

의제설정 이론의 대표적인 하자로서 맥콤과 쇼는 언론에 의해 강조되고 있는 이슈나 주제를 □미디어 의제□로 수용자에 의해 강조되고 있는 이슈나 주제를 □수용자 의제□로 정의하고 있다. 아울러 매스미디어가 그 의제를 수용자로 하여금 중요한 의제로 인지하게 만들어 주는 기능을 □의제설정□으로 정의하고 있다(McCombs & Shaw, 1972, pp176-187).

의제설정 이론은 □미디어가 수용자들에게 □무엇을□ 생각하게 할 것인가?□를 제시하기보다는 □미디어가 수용자들에게 □무엇에 관하여□ 생각하게 할 것인가?□를 제시한다고 간주한다. 즉, 미디어가 어떤 주제나 문제를 선택하여 강조할수록 대중은 그 주제나 문제를 더욱더 중요한 이슈로 받아들이며, 결국 수용자의 인지나 기대를 현재화시키는 데 결정적인 영향을 끼친다는 것이다. 그러나 최근에 의제설정이론은 □무엇에 관하여□에 더 나아가 □어떻게 해야할 지□도 말해주고 있다는 것이다.

끝으로 강력효과 모형의 대표적 이론으로서 노이먼(Elizabeth Noelle Neumann)의 □침묵의 나선 이론(the theory of spiral silence)'을 들 수 있다(Neumann, 1974, pp. 43-51). 노이먼은 언론이 여론 형성에 강력한 영향력을 행사한다고 주장했는데, 언론이 수용자의 의견이나 태도의 형성, 그리고 행동에 미치는 영향력이 매우 강력하다고 제기했다.

노이먼은 침묵의 나선 이론을 제시하면서 첫째, 한 사회에서 대두되고 있는 어떤 이슈에 대한 당시의 지배적 여론에 반대 의견을 갖고 있는 구성원들은 그 이슈에 대해 침묵을 지키는 경향이 있다는 것이다. 둘째, 지배적인 여론은 더욱 강화되어 실제로 지배적 여론으로 나타나고 있다는 것이다. 셋째, 이러한 과정에서 한 이슈에 대해 지배적인 여론으로 만드는 요인이 언론이라는 것이다. 넷째, 결국 여론 형성 과정에서 언론이 강력한 효과를 발휘한다고 주장했다(유세경, 1996, pp.183-184).

언론은 현대사회에서 □여론□을 주도하는 중요한 사회적·정치적 기제이다. 사회내의 의견을 단순히 반영할 따름이라는 매체 종사자들의 설명과 달리 여론은 언론을 통해 □만들어지는 것(being made)'이라고 볼 수 있다. □침묵의 나선(spiral of silence)' 효과는 바로 이러한 언론의 여론 형성 위력에 주목한다. 구체적으로 그녀는 언론이 여론의 형성과 이를 인지하는 수용자에게 강력한 효과를 발휘할 수 있다고 전제하고 있다.

위와 같은 효과 모형은 점차로 언론의 역할과 기능이 강하다는 것을 입증하는 연구 영역으로 확대되고 있다. 오늘날 이러한 매스 미디어 중에서 가장 영향력이 강한 매체가 바로 텔레비전이라고 할 수 있다. 이 텔레비전의 정치적 기능과 역할은 무엇인가를 살펴본다면 매스 미디어의 역할의 한 단면을 살펴 볼 수 있을 것이다.

민주주의 체제하에서 권력의 구성은 선거에 의해 창출되므로 국민과 정치는 불가분의 관계다. 현대와 같은 텔레비전 시대에 이런 과정에서 정치인과 국민 상호간에 매스 커뮤니케이션 수단으로 가장 적합한 매체는 텔레비전이다. 텔레비전의 정치적 커뮤니케이션 기능은 정치에 관한 유익하고 많은 지식과 정보를 이해하기 쉽도록 가공하고 여과를 거쳐 신속하게 대중을 상대로 제공하는 것이다. 정치적 정보, 지식의 분배와 공유(共有)가 원활히 이루어져야 하며 상대방에 대한 정치적 설득과 의식의 변화를 요구한다. 그렇게 함으로써 마침내 의도했던 반응을 이끌어 내고 목적에 접근할 수 있다.

텔레비전은 많은 방법으로 정치를 취급한다. 그 중 한 방법은 4가지로 분류할 수 있다. ① 뉴스 프로그램, ② 모조뉴스(pseudo news), ③ 해설, ④ 정당 프로그램이다(김진석, 1994, pp.46-47).

첫째, 뉴스프로그램은 정치적 판단을 내리는데 가장 큰 영향을 미치는 데 이것은 사건 자체의 실제성일 것이다. 불경기, 전쟁, 국가정책에 대한 논쟁, 보호된 것이 아니면 거부된 헌법상의 권리, 확대된 것이 아니면 위험에 처하게 된 경제보장 문제, 통과되거나 혹은 실패한 의안들, 이런 일들은 정치견해를 좌우하는 데 중요한 결정 요소로 남아 있다.

둘째, 모조 뉴스 프로그램이란 매체가 자발적으로 뉴스를 만들어 내는 것을 뜻한다. 아마도 이 용어는 불필요하게 비위에 거슬릴 것이다. 왜냐하면 이렇게 도출된 뉴스가 완전히 정당화되기 때문이다.

셋째, 해설은 사상적 식견이 풍부하거나 경험이 많은 개인의 논평이나 지역방송국의 해설 논평형식을 취한다.

넷째, 정당 프로그램이란 정당이나 정당지도자가 이용할 수 있도록 할애 받은 시간을 의미한다. 이 정당프로그램의 양식인 정치적 강연은 본질 및 합리성이 감소되면서 효과가 떨어지게 되어 프로그램으로써 실패하는 경우가 많다.

텔레비전은 전파 미디어라는 측면에서 강점이 과시된다. 전파는 거의 통제가 불가능할 정도로 그 파급의 범위가 넓고 다른 통신수단과 융합될 경우 한계를 설정할 수 없을 만큼 위력과 영향력의 범위가 넓다. 현대 정치에서는 텔레비전의 역량으로 말미암아 대통령의 권력 형성과 이동에 새로운 개편현상이 나타나고 있으며 정치권 전반에 걸쳐 기존 질서에서 벗어나는 적지 않은 변화들이 일어나고 있다. 즉, 텔레비전 이데올로기의 본질은 놀라운 다양한 특성을 지니고 있다는 것이다.

첫째, 지배성이다. 통제와 통합성의 바탕위에 획일성, 동원성, 강제성, 설득성, 조작성과 선동성 등을 내포한다.

둘째, 홍보성이다. 다중(多衆)을 상대로 한 대량성, 광역성, 동시성, 속보성, 현장성, 생동성, 신뢰성, 침투성 등을 포괄한다.

셋째, 인기성이다. 텔레비전 메카니즘의 매력 가운데 가장 강한 특성으로서 누구나 쉽게 접촉이 가능하며 부담을 주지 않는 매체로서의 대중성, 친근성, 매혹성, 공감성, 신비성, 드라마성, 오락성, 중독성과 감각성의 상호작용이 조화를 이루어 시청자를 붙들어 놓는다.

텔레비전이 등장해서 모든 가정에 보급되고, 여론조사 방법이 발전하였고 그리고 선거 결과분석에 컴퓨터가 활용됨으로 해서 선거에서 매스미디어의 영향은 큰 비중을 차지하게 되었다. □미디어 정치□의 시대에서 새로운 기술이 가지고 오는 주요 변화들은 무엇인가? 다음의 네가지를 생각해 볼 수 있다. ① 정당의 영향력 감소, ② 후보자의 선정에 대한 언론인들의 영향력 증가, ③ 텔레비전에 적응할 수 있는 후보자, ④ 미디어를 활용하는 캠페인의 중요성 등이다(김진석, 1994, p.65).

텔레비전의 등장으로 전자 시대가 만개한 이래 유권자가 후보자 개인에 대한 평가에 기초하여 결정을 할 때 또는 이슈에 중점을 둘 때 미디어는 보다 중요한 역할을 하게 됐다. 왜냐하면 그러한 사항들에 관한 정보 등을 미디어를 통해 접하기 때문이다.

이에 비해 정당은 그 중요성이 줄어들고 있다. 유권자가 자신의 거실에서 텔레비전을 통해 후보자를 보고들을 때 정당을 놓고 평가하기보다는 후보자 개인을 놓고 선택하게 된다. 이에 따라 후보자들도 라디오와 텔레비전을 통해 유권자와 직접 접촉을 하기 때문에 정당을 무시하고 정당의 통제를 약화시킨다. 더 많은 후보자들이 그들 자신의 강점, 자금력, 조직력으로 경쟁과 캠페인에 뛰어들고 있다. 미디어의 지원을 받는 새로운 후보자들은 넓고 신속하게 지지를 획득할 수 있다. 유권자와 후보자의 새로운 독립적인 관계는 중요하며 보다 혼잡하고 예측하기 어려운 선거경쟁을 만들고 있다. 권력의 위치를 차지하기 위해 수 년 동안 철저한 골수 정당원으로 일해 왔던 사람들까지도 그들 스스로 정당을 무시하는 것을 발견하게 된다.

본질적으로 대중 매체는 정치를 두 개의 중요한 방향으로 변화시켰다. 첫째, 정치 참여의 속성이 바뀌었다. 맥루한은 일찍이 □새로운 형태의 정치가 출연하고 있으며 거실이 투표소로 전환되고 있다는 사실을 우리는 아직 제대로 눈치채지 못하고 있다□고 했다. 둘째, 정치의 내용이 바뀌고 있다. 직접적인 경험을 통해 정치를 배우는 사람은 거의 없다. 우리의 정치 지식은 매개체를 통해 얻어진다는 주장이 있다.

5. 선거의 사회적 역할

선거는 현대 민주주의 사회를 유지 발전시키는 중요한 수단이고 원동력이 되고 있다. 그러므로 자유민주주의 국가에서의 제도권내 정치행위, 즉 사회화되고 제도화된 대중 정치 참여 행위 중에서 가장 보편적이고 대표적인 것이 선거제도이다. 동서양을 막론하고 현대 민주주의 사회의 시민은 누구나 성(性), 인종, 나이, 직업, 학력, 종교, 지역연고, 정치적 이념, 경제적 조건, 신체적 상태 등에 관계없이 평등하게 선거권이 주어지고 있다. 다시 말해서 선거는 다른 어떤 정치행위보다도 사람들이 광범위하게 참여하는 대중 정치행위이다. 자유민주주의 사회의 시민은 선거를 통하여 큰 권한과 책임을 가진 정부의 중요 직책을 담당할 사람들을 선출한다. 뿐만 아니라 그들은 자천(自薦), 타천(他薦), 내천(內薦), 또는 공천(公薦)의 이름으로 직접 후보자로 나서기도 하며, 때로는 특정 후보자의 당선을 위해 직·간접으로 선거전을 치르기도 한다.

민주주의(Democracy)란 말은 원래 □Demokratia'라는 그리스어에서 유래했다고 한다. 이 말의 어원적 의미는 국민(Demos)에 의한 지배(Kratia)이며, 기원전 5세기에 그리스의 역사가인 헤로도투스(Herodotus)에 의하여 처음 사용되었다고 한다. 헤로도투스는 국민지배를 구성하는 중요한 요소 중의 하나로서 공직자에 대한 국민통제를 들고 있다. 민주주의라는 말의 어원이 보여주듯이 민주주의 중심과제는 국민에 의한 지배를 어떻게 실현하느냐는 것이라고 할 수 있다. 현대 자유민주주의 사회에서 선거는 국민에 의한 지배, 보다 구체적으로는 공직자에 대한 국민의 통제를 확보하기 위한 수단으로서 지대한 비중을 차지하고 있다.

자유롭고 평화적인 보통선거는 실로 자유민주주의 국가가 달성한 위대한 성취이며, 자유민주주의 국가를 특징짓는 가장 중요한 구성요소 중의 하나이다. 어떤 정부가 자유민주주의 정부인가 아닌가 하는 것을 판별하기 위해서는 무엇보다도 선거가 있는가 없는가 하는 것이다. 선거가 있다면 그 선거가 어떻게 치러지는가를 주의 깊게 살펴봐야 할 것이다. 선거란 제대로 된 자유민주주의 사회에서 국민이 정부를 통제하고 정부의 정책에 정기적으로 영향을 미치는 가장 중요한 수단이다.

선거를 통해 국민들은 각기 독립적인 존재로서 누가 정부를 구성하고 운영할 것인가를 결정한다. 국민들이 선거를 통해 국정을 담당할 공직자들을 선출하는 것은 곧 정책결정자를 선택하는 행위이다. 이것은 또한 시민들이 정부가 내리는 결정에 정기적으로 영향을 줄 수 있는 기회를 가진다는 것을 의미한다. 이렇게 함으로써 국민은 정부의 정책(政策)이나 그 정책을 집행하는 구체적인 방안, 그리고 정부의 활동방향을 선택하고 통제할 수 있다.

국민이 독립된 존재로서 정부의 정책결정자를 선택하는 권리를 갖는 것은 선출된 공직자들이 정부의 일을 책임감을 갖고 하지 않으면 안 되도록 독려하고 통제하는 수단으로 작용한다. 이런 의미에서 선거는 정부에 대한 국민의 영향력을 확보하고 정부의 정책이 국민이 바라는 방향으로 형성되게 하는 중요한 수단이다.

또한 선거를 통해 정부는 국민의 자발적인 동의를 획득함으로서 합법적으로 통치할 수 있는 정당성을 확보한다. 이것은 국민이 선거를 통해 자신들이 정부에 의하여 통치되어도 좋다는 자발적인 동의를 해 주는 것을 의미한다. 따라서 민주주의 과정에서 상충되는 이익들이 평화적인 절차와 통로를 통해 정리되지 않을 때 선거는 질서를 확보해 주는 역할을 하게 된다.

정부는 선거라고 하는 제도화되고 사회화된 대중 정치참여의 통로를 국민들에게 열어놓음으로써 국민의 정치참여를 민주화하고 확대하는 동시에 합법적인 절차를 거치지 않은 정치참여는 묵살하거나 억제할 수 있다. 또한 정부는 선거를 통해 국민들의 정치참여를 고무(鼓舞)하고 확대하는 대신 국민들이 자발적으로 정부의 통치행위에 동의해 주기를 기대한다.

국민들의 입장에서 볼 때 이것은 계산된 위험부담이다. 국민들은 폭동이나 반란 같은 비합법적인 정치행위를 포기하는 대신 선거라는 제도화되고 합법적인 방법을 통해 정기적으로 정치에 참여할 수 있는 권리를 확보한다. 그러나 국민들은 정부가 정해 놓은 방법으로만 정치에 참여할 수 있고 정부가 정한 궤도를 벗어난 정치참여는 묵살되거나 금지된다.

정부의 입장에서도 선거는 계산된 위험부담이다. 정부는 국민들이 원하는 방향으로 정책결정을 내리게 되며 정부담당자는 국민들이 원할 때 그 자리에서 물러나야 한다. 대신 정부는 선거를 통해 국민의 자발적인 동의를 획득할 뿐만 아니라 국민들을 정부의 정책과 활동에 대한 적극적인 지지자로 만들 수 있다.

국민과 정부 쌍방은 선거를 통해 각기 상대방에게 기대하는 바가 있기 때문에 상대방에 의하여 일어날 수 있는 잠재적인 위험부담을 자신들에게 유리한 방향으로 계산하고 감수하게 된다. 선거를 통해 국민과 정부의 이러한 상호작용이 순조롭게 이루어질 때 그 사회에는 분열, 혼란, 폭력적 정치행위가 통제되어 정치의 안정이 확보될 가능성이 높아진다. 이러한 의미에서 비록 선거에서 국민과 정부는 각자 자기 자신의 입장에서 위험을 유리한 방향으로 계산하고 부담하지만 그것은 쌍방 모두에게 받아들일 만한 가치가 있다는 것이다.

그리고 선거는 대중 정치참여의 빈도, 범위 및 강도(强度)를 제한한다. 선거는 국민들의 정치참여를 제도화하고 확대하며, 그들의 정치 의사가 정책에 반영되도록 하지만 동시에 합법적인 대중 정치행위의 조건을 제시한다는 뜻이다.

각종·각급 공직자 선거에서 보듯이 선거에 의해 당선되는 공직자들은 법에 의해 정해진 임기에 따라 정기적으로 선거를 치르게 된다. 그리고 선거에서 당선된 공직자들은 주어진 임기동안 일정한 재량권을 확보하여 맡겨진 직책을 비교적 안정되게 수행할 수 있는 권한을 부여받는다. 그러나 이들 공직자들은 임기 중 국민의 간섭으로부터 완전히 벗어날 수는 없으며 여러 가지 경로로 표출되는 여론에 의해 영향을 받는다. 임기 중 법의 제재를 받아 자리를 떠나는 경우가 아니라도 여론의 힘에 밀려 주어진 임기를 다 채우지 못하는 경우도 생긴다.

선거는 또한 국민정치행위의 범위를 제한한다. 이것은 국민들이 단지 제한된 공직자들만을 선거로 선출하는 것을 의미한다. 또한 이것은 비록 국민들이 국가적인 중요 사안에 대해 국민투표와 같은 방법으로 직접 의사표시를 하는 경우가 있기는 하지만, 선거를 통한 공직자의 선출이 반드시 특정한 정책으로 보장되는 것은 아니라는 것을 암시한다. 국민들은 단지 선거를 통해 당선된 공직자들이 일정한 정책방향으로 가 주지를 기대하면서 믿고 맡기는 것이다.

선거는 국민의 정치행위의 강도를 제한한다. 선거와 같은 제도화되고 사회화된 대중정치행위의 통로가 없이 일반 국민들이 정치에 제 목소리를 담는다는 것은 쉬운 일이 아니다. 만일 선거가 없다면 강렬한 정치적 견해와 이 견해를 효과적으로 표출할 수 있는 수단과 활동력을 갖춘 소구의 사람들만이 정치에 제 목소리를 실을 수 있을 것이다. 선거는 정치에 무관심하거나 정치적 견해가 있다고 하더라도 그 견해를 정치에 담을 수 있는 효과적인 수단과 활동력을 갖추지 못한 사람들을 격려하고 자극하여 정치에 비교적 용이하게 참여할 수 있도록 한다. 이러한 의미에서 선거는 제도화되고 사회화된 대중 정치참여의 수단일 뿐만 아니라 가장 광범위하고 일반적인 대중 정치참여의 방법이다(김창남, 2000, PP.19-27).

자유민주주의 사회에서 선거가 갖는 목적이 제대로 달성되고 선거가 민주주의 올바른 운용에 기여하며, 국가권력에 강력한 정당성을 부여하기 위해서는 무엇보다도 선거과정이 공명정대해야 한다. 또한 보다 근본적으로는 정치문화가 선진화되어야한다. 한 나라의 선거문화는 바로 그 나라의 민주주의 수준을 보여주는 척도이다. 그리고 제대로 된 선거문화, 제대로 된 자유민주주의를 구현하고 있는 나라에서는 선거정치캠페인도 합리적·과학적으로 전개될 수 있는 환경이 조성되어 있다. 그러므로 올바른 정치문화의 정착은 다양한 커뮤니케이션의 채널을 통해 유권자가 정치적 이슈에 접근할 수 있도록 하는 정치커뮤니케이션 환경을 조성하는 것이 우선적인 과제이다.

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