모시는 말씀

여러분 안녕하십니까?

한국방송학회에서 방송문화진흥회의 후원으로 5.31 동시지방선거를 맞아 “5.31 동시지방선거와 선거방송”이라는 토론회를 준비하였습니다.

이번 토론회는 지방분권시대에 지방선거가 갖는 의미와 선거방송의 역할을 모색하는 자리입니다. 선거에서 가장 중요한 것은 유권자들이 후보에 대한 정보를 제공받는 것입니다. 유권자들은 언론, 특히 선거방송을 통해 후보에 대한 정보를 얻는다고 합니다. 결국 방송이 유권자에게 올바른 정보를 제공해야 하는 것입니다. 그 동안 우리의 선거방송은 많은 발전이 있었지만 여전히 문제가 있는 것 또한 사실입니다. 정치권 역시 문제가 많습니다. 정치권은 선거 때 마다 정책선거를 내세우고 있지만, 이번 선거도 이미지 선거로 흐르고 있다는 비판이 제기되고 있습니다.

방송학회는 선거를 1개월 앞둔 시점에 올바른 선거방송의 방향을 제시해보고자 합니다.  바쁘시더라도 부디 참석하셔서 한국의 선거방송이 한 단계 성장하는 계기를 만들어 주시기 바랍니다.

2006년 4월 27일

사단법인 한국방송학회 회장 이 권 영 배상

▣ 제목: ‘5.31 동시지방선거와 선거방송’ 토론회

▣ 일시: 2006년 4월 27일 (목) 14:30～17:30

▣ 장소: 방송회관 3층 회견장

▣ 프로그램

▶ 진행: 송종길(한국방송학회 연구이사/경기대학교 교수)

▶ 개회사: 이권영(한국방송학회 회장/광주대학교 교수) ---------------------- 14:30-14:40

▶ 사회: 김인규(고려대학교 언론대학원 석좌교수)

▶ 1주제: 선거보도와 개표방송의 쟁점과 방향 -------------------------------- 14:40-15:40

▷ 발표: 이강형(대구대학교 교수)

▷ 토론: 반현(인천대학교 교수), 현경보(SBS 보도본부 차장), 조병걸(C&M 보도제작 부장)

▶ 2주제: 선거방송토론의 쟁점과 방향 ------------------------------------------- 15:40-16:30

▷ 발표: 박태순(전 중앙선거방송토론위원회 토론팀장)

▷ 토론: 이상철(성균관대학교 교수), 임창건(KBS 해설위원), 황성섭(아름방송 국장)

▶ 중간 휴식 --------------------------------------------------------------------------------- 16:30-16:40

▶ 3주제: 선거방송심의의 쟁점과 방향 ------------------------------------------- 16:40-17:30

▷ 발표: 양문석(EBS 정책위원)

▷ 토론: 김성태(고려대학교 교수), 이도경(PD연합회장), 권대희(HCN 충북방송 팀장)

▶ 폐    회 ------------------------------------------------------------------------------------------ 17:30

선거보도와 개표방송의 쟁점과 방향

발표 : 이  강  형   대구대학교 신문방송학과 교수

선거보도와 개표방송의 쟁점과 방향

이 강 형(대구대학교 신문방송학과 교수)

1. 방송 선거보도의 영향력

현대 선거에서 매스미디어가 차지하는 비중은 우리나라만 보아도 그 무게를 짐작할 수 있다. 2004년 제 17대 국회의원 선거 당시 선거를 37일 앞두고 통과된 선거법은 청중 동원으로 폐해가 컸던 합동연설회와 정당 및 후보자 연설회를 폐지하고 한시적인 조직으로 운영되던 선거방송토론위원회를 상설 기구화 했고, 이어 2006년 전국 동시지방선거에서는 지역 케이블 방송국이 적극적으로 후보 토론회를 주관하도록 권고하는 등 텔레비전 토론을 제도적으로 확대했다. 우리나라 선거의 고질적인 병폐였던 청중동원의 고비용 선거 구조를 해결할 수 있는 대안으로 미디어 선거를 택하고 있는 것이다(권혁남, 2006).

미디어 선거에서 방송의 역할은 다른 매체들에 비해 더욱더 중요해지고 있다. 미디어 선거가 본격적으로 시작되었다고 볼 수 있는 1997년 대통령 선거이후 실시된 전국 설문조사에서‘후보 결정에 있어서 가장 영향을 많이 받은 매체’에 대한 응답비율을 살펴보면 알 수 있다. 이들은 모두 여론조사전문기관과 여론조사 능력을 갖춘 전문가에 의해서 수행된 것으로서 응답자 수나 표본추출 방법에 있어서 신뢰할 만한 자료로 판단된다(<표 1> 참조). <표 1>에 제시된 5개의 여론조사들 중 3개는 선거가 끝난 직후, 그리고 2개는 선거일 직전에 실시된 것으로서 각 조사는 공통적으로 “이번 선거에서 후보를 결정 또는 판단하는 데 가장 큰 영향을 준 것은 무엇이었습니까(혹은 무엇입니까?)”라는 폐쇄형 질문을 던졌다.

<그림-1>과 <그림-2>는 선거보도에 있어서 방송의 영향력을 대표할 수 있는 두 가지 형태인 ‘방송 뉴스보도’와 ‘텔레비전 후보 토론회’가 유권자의 후보 결정에 있어 미친 영향력의 추이를 보여준다. 그래프를 보면 1997년 대통령 선거이후 텔레비전 후보 토론회의 영향력은 조금씩 줄어들 고 있는 반면에 텔레비전 뉴스보도의 영향력은 점차 늘어나고 있다는 사실을 알 수 있다. 후보를 결정하는 데 있어서 텔레비전 뉴스보도로부터 가장 큰 영향을 받았다고 언급한 응답자들의 비율이 1997년 대통령 선거에서는 14.0%였으나 2002년 대통령 선거에서는 20.4%, 2004년 17대 총선에서는 33.4%로 늘어났다. 이러한 추이는 방송 선거보도가 유권자의 판단에 얼마나 많은 영향을 미치는가를 가늠하게 해 준다. 그러나 <그림-1>에서 알 수 있는 또 한 가지 사실은 전국 동시지방선거에서 후보 선택에 대한텔레비전 뉴스보도의 영향력은 다른 선거(대통령 선거나 국회의원 선거)에 비해 낮다는 점이다. 예를 들면, 1998년 제2회 전국동시지방선거에서 텔레비전 뉴스보도 응답비율은 11.6%, 2002년 제3회는 13.5%로서 대통령 선거나 국회의원선거 때 보다 훨씬 낮았다. 이러한 대비는 ‘후보 결정에 있어서 가장 영향을 많이 받은 매체’에 대한 응답비율 중에서 ‘나 스스로 그냥 생각 한다’는  선거별 응답비율과 그 맥을 같이한다. <그림-3>은 ‘나 스스로 그냥 생각 한다’는 응답비율의 선거별 변화를 보여주고 있다.

<표 1> 여론조사 자료
	1997년 제15대 대통령선거	1998년 제2회 지방선거	2002년 제3회 지방선거	2002년 제16대 대통령선거	2004년 제17대 총선
조사기관	한국 갤럽	한국 갤럽	한국 갤럽	미디어 리서치	한국 언론 정보학회
조사지역	전국	전국	전국	서울	전국
조사시점	선거 직후	선거 직후	선거 직후	선거 직전	선거 직전
조사방법	전화설문	전화설문	전화설문	일대일 면접	일대일 면접
표본추출 방법	다단계 비율 층화	다단계 비율 층화	다단계 비율 층화	다단계 비례 할당	4단계 비율 층화
표본오차	±2.5%	±1.8%	±2.0%	±4.4%	±2.5%
전체 사례 수	1,524	2,982	2,342	500	1,511

<그림-3>에서 나타난 바와 같이, 어떤 매체의 도움 없이 유권자 스스로 그냥 생각해서 후보를 결정한다는 응답자의 비율이 1997년 대통령 선거에서는 14.6%, 2002년 대통령 선거 0.4%였으나 지방선거에서는 그 비율이 1998년 제2회 선거에서는 17.8%, 2002년 제3회 선거에서는 20.8%로 대통령 선거에 비해 훨씬 더 높았다. 2004년 제17대 국회의원선거 조사 당시에서는 응답선택에 ‘나 스스로 그냥 생각 한다’는 항목이 없어 그 비율을 알 수 없기는 하지만 지방선거에서 유권자들이 후보에 관한 의사결정을 할 만한 매체가 다른 선거에 비해 상대적으로 적다는 점을 짐작할 수 있다. 제4회 전국동시 지방선거를 한 달여 앞둔 지금의 시점에서 이 사실은 이번 선거에서 방송이 어떠한 방향으로 선거보도를 해야 할 것인가에 대한 중요한 물음을 던지게 한다.

본 발제는 이러한 문제의식에서 출발하여 그동안 언론학자들 사이에서 논의된 결과들을 토대로 지방선거에서 방송의 선거보도가 지켜야 할 기본적인 원칙이 무엇이며, 실제 보도에서 방송이 구현하거나 지양해야할 구체적인 목표나 문제점이 무엇인지를 살펴보고자 한다. 구체적인 논의의 대상은 방송의 선거뉴스 보도, 여론조사 보도, 그리고 개표방송으로 한정한다.

2. 방송 선거보도의 원칙

민주주의에 대한 규범적 논의를 구성하는 두 가지 핵심적인 명제가 하나는 유권자들이 자신의 의사결정을 위해 필요한 정보, 그것도 정확한 정보를 충분히 습득해야 한다는 것이고(informed citizen), 또 다른 하나는 유권자들이 의사결정 과정에 적극적으로 참여해야 한다는 것이다(participant citizen). 선거 캠페인에 있어서 언론이 행해야 하는 규범적 역할은 바로 이 두 가지 핵심명제와 관련이 있다.

언론학자들은 그 동안 선거보도에서 언론이 두 가지 핵심명제를 실현하기 위해 지켜야 할 원칙을 몇 가지 제시했는데, 여기에는 진실보도, 공정보도, 유용한 보도의 원칙 등이 포함된다(김무곤, 2002; 이종수, 2002;이효성, 2002).

우선, 정책을 수립하고 실행할 책임자에 대한 유권자의 선택이 올바르기 위해서는 유권자들은 후보의 자질과 후보가 내세우는 정책, 혹은 후보가 소속된 정당이 지니고 있는 정책적 입장을 무엇보다도 정확하게 그리고 충분히 알아야 한다. 언론의 역할이 바로 이러한 정보를 유권자들에게 객관적이고 심층적으로 전달해야 한다는 것은 선거 때 마다 학자들 사이에서 제기되는 문제이다. 따라서 다른 매스미디어와 마찬가지로 선거보도에 있어서 방송이 지켜야 할 가장 기본적인 원칙은 진실보도이다. 일반적인 뉴스보도에서도 그러하지만 특히 선거보도에서 정보의 진실성은 지역이나 국가발전에 가장 적합한 최선의 후보를 선택하는 데 있어서 매우 중요하다. 이번 지방선거는 참여정부이후 처음 실시되는 지방선거이자 지방의원 유급제가 도입된 직후 실시되기 때문에 후보자의 숫자에서부터 역대 어느 지방선거 때보다 많고 열기 또한 매우 높다. 선거운동 기간에는 후보자들 사이에서 각종 유언비어, 흑색선전 등과 같이 근거 없는 일방적 주장이나 추측과 같이 확인되지 않는 정보 등이 난무할 가능성 또한 어느 때보다 높다. 따라서 선거보도에서 후보나 정당과 관련된 정보의 정확한 제시에 매우 신중을 기해야 한다. 앞에서도 지적했듯이 우리는 선거법상으로 유권자를 한 곳에 불러 모아 놓고 행해오던 합동연설을 폐지하고 후보를 돕는 자원봉사자들의 유권자 접촉도 제한했다. 이러한 시점에서 대부분의 유권자는 선거에서 후보를 선택하는 데 필요한 정보를 언론에서 구할 수밖에 없다. 특히 앞의 그래프에서도 보았듯이 유권자들이 후보에 관한 정보를 얻는 데 있어서 방송에 의존하는 비율이 높아지고 있기 때문에 방송의 진실보도 원칙은 더욱 더 중요하다고 하겠다.

진실보도의 원칙과 함께 선거보도에서 지켜야할 원칙은 공정보도의 원칙이다. 공정성은 넓게는 논쟁적인 사안에 대해서 중립적인 입장에서 논쟁 당사자들의 입장을 균형 있게 제시하는 것과 함께 어떤 보도에서든 이중기준을 적용하거나, 어느 한쪽에 편파적이거나, 중요한 사실을 생략하거나, 사실의 일면만을 다루거나, 사실을 오도하지 않는 보도제시를 지칭한다(이효성, 1992). 과거 우리의 언론은 정치권력에 의해 선거보도에서의 공정성 원칙이 제대로 지켜지지 못했다. 하지만 정치민주화 이후 정치권력의 개입은 상당히 줄어들었다. 반면, 본격적인 다매체·다채널 시대에 돌입하면서 제한된 시장을 놓고 언론사간의 경쟁이 더욱 가열되면서 언론사가 가진 자신의 이해관계에 의한 주관적 불공정성일 가능성이 높아졌다. 이러한 점에서 영국 BBC가 선거보도에서 공정성을 구현하기 위해 자체적으로 마련한 선거보도 가이드라인은 주목할 만하다. 권혁남(2002)이 제시한 영국 2001년 총선보도 가이드라인을 보면, 제1장 ‘정당별 방송시간의 적절한 배분’의 경우 “어느 당이 당 공약을 발표해서 불가피하게 집중적으로 그 당이 뉴스의 조명을 받아야 하는 경우에라도 세심한 주의를 기울여서 다른 당의 공약도 같은 시간을 할애하여 중요하게 다루어야 한다”고 명시해 놓고 있다. 제2장 ‘비주류 정당’에서는 주요정당이 아닌 군소정당에 대한 보도기준을 밝히고 있는데, 내용 중에서 "매일 뉴스와 시사 프로그램은 선거운동기간 동안 적어도 그 주제 중 하나는 각 당의 선거공약 소개와 분석으로 한다. 선거보도를 하는 영국의 모든 지역 프로그램은 해당지역에서 6분의 1이상을 차지하는 당의 공약을 다루고 선거운동기간 적어도 각 당에 대해 공약 이외의 다른 아이템을 보도하며 한 주제와 관련, 각 당별로 어떻게 다른 의견을 가지고 있는지 조명한다“고 명시해 놓고 있다.

BBC 이러한 노력은 현재 벌어지고 있는 우리나라의 지방선거보도와는 매우 대조적이다. 아직까지 5․31지방선거에 출마할 후보들이 확정되지는 않았지만 특정 지역의 방송들은 특정정당의 후보 경선에 지나치게 무게중심을 두고 보도하는 경향이 있다. 물론 특정정당이 그 지역을 대표하는 정당이고 그 당의 후보가 되면 본 선거에서 당선될 가능성이 높기 때문에 당내 경쟁이 치열하다 보니 언론의 조명을 받는 것은 사실이다. 하지만 이러한 과정에서 다른 정당의 후보에 대해서는 소홀하게 다루어지고, 특히 군소정당의 후보는 아예 거론조차 되지 않는 경우가 많다.

한편, 진실보도와 공정보도의 원칙은 종종 상충될 가능성이 있다. 선거보도에서 흔히 나타나는 ‘공방기사’가 대표적인 경우인데, 후보에 대한 부정적인 사실이 검찰이나 경찰 혹은 선거관리위원회 등에 의해 명백하게 드러났을 경우를 제외하고는 방송은 어느 일방에 유리하거나 부정적인 사실을 보도할 때에는 반드시 상대방의 의견을 어떤 식으로든 반영하고, 대등한 형태로 편집하는 경우가 많다. 이는 선거기간 동안 언론이 취재인력이나 시간의 부족으로 사실에 대한 확실한 규명이 힘들기 때문에 나타나는 현상이라고 할 수 있다.

마지막으로 선거보도에서 방송을 포함한 언론이 지켜야 할 원칙으로 학자들은 유용한 보도를 제안한다. 유용한 보도란 유권자들이 후보 선택하는데 도움이 되는 정보를 제공하는 것을 말한다. 민주주의에 대한 규범적 논의에 따르면, 선거는 자신이나 자신이 속한 계층의 이익을 대변하는 후보를 유권자들이 합리적으로 선택하는 행위이다. 유권자들이 자신의 이익을 대변하는 후보가 어떤 사람인지 판단하는 방법은 그 후보가 내세우는 정책이 나의 이익이나 복지와 같은지 아니면 상충되는지를 확인하거나, 그 후보의 자질이나 경력이 자신의 이익이나 복지를 대변할 만큼 합당한지를 따져보는 것이다. 따라서 언론이 유권자들에게 전달해야할 본질적인 정보는 후보의 자질이나 이념, 후보나 후보가 속한 정당의 공약, 정강정책, 쟁점에 대한 입장, 이들 공약이나 정책에 대한 비판적 분석 등이다(이효성, 2002). 이러한 보도가 가장 약한 매체가 방송이라는 지적이 많다. 방송의 매체적 특성(뉴스의 시간적 흐름, 영상적 요소 등)으로 인해 모든 이러한 정보를 심층적으로 전달하는 데에는 한계가 있는 것이 사실이다.

특히 지방선거의 경우 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원 등 4가지 선거가 동시에 치러지기 때문에 후보들의 숫자가 엄청나게 많다. 따라서 방송이 제한된 시간에 유권자들에게 모든 후보에 대한 유익한 정보를 전달하기란 거의 불가능하다는 지적도 있다. 이러한 상황에서 과거 선거보도는 후보나 정당이 내거는 정책적인 이슈에 집중하기보다는 후보를 둘러싼 가십이나 유세현장 분위기를 전달하는 경향이 더 높다는 비판을 받아왔다. 이에 대해 일부 학자들은 선거보도의 패러다임 자체를 후보 중심에서 유권자 중심으로 전환할 것을 요구하기도 한다(김무곤, 2002; 이종수, 2002). ‘시민 저널리즘’이라고 명명되는 이러한 미국에서 활발하게 논의가 되고 있고 실제, 선거보도에서 프로젝트 형태로 진행된 바 있다.  시민저널리즘 프로젝트가 주장하는 선거보도의 세부원칙을 살펴보면 다음과 같다: (1) 시민의 관심사를 파헤치고, 여기에 목소리를 부여해야 한다, (2) 여론조사와 캠페인 전략 중심의 보도에서 공공정책, 이슈에 대한 보도로 전환해야 한다, (3) 실질적인 내용이 있는 보도가 후보자의 짧은 사운드 바이트(sound bite)를 능가해야 한다, (4) 공동체 문제해결의 동반자 의식이 독립성과 전문가적 초연함보다 강조되어야 한다(이종수, 2002, 23-24쪽). 미국 포인터연구소(Poynter Institute)는 이러한 원칙을 실현하기 위한 시민 중심의 선거보도 가이드라인을 다음과 같이 제시하고 있다(권혁남, 2002).

<표1> 선거보도 주요 요소

비중이 줄어드는 요소                  비중이 커지는 요소

후보자들이 제시하는 의제               시민들이 제시하는 의제

후보자 경쟁상황에 대한 여론조사        이슈에 대한 여론조사

선거운동 전략                          후보자의 제안 또는 해결방안

이벤트 중심적 보도                     이슈를 비교하는 이슈 중심의 보도

에피소드를 다루는 보도                 여러 핵심 요인에 대한 반복적 보도

개별적인 이슈                          상호 연관된 이슈

언론담당자                             사실 점검팀

후보자의 인기                          후보자의 적격성

후보자의 개인적 행태                   당면 이슈와 연관된 후보자의 행태

그동안 제기된 언론 선거보도의 문제점은 사실상 진실보도, 공정보도, 유용한 보도의 세 가지 원칙에 기반을 두고 구체적으로 제기되었다. 지금까지 지적된 사항들을 살펴보면, (1) 유권자가 필요한 이슈와 정책을 분석, 해설하는 보도의 부재, (2) 후보간의 공약, 정책을 비교 분석하는 보도의 부재, (3) 후보의 공식적인 발언, 공약, 정책 등에 대한 사실 검증의 미약, (4) 선거의 의미와 참여의 의의 등을 강조하는 보도의 부재, (5) 질적인 편파, (6) 후보들의 부정적 캠페인의 대변인 노릇하기, (7) 전략적 용어를 주로 사용하는 보도, (8) 근거 없는 추측성 보도 남발, (9) 기자의 감정을 주관적으로 윤색하는 인용, (10) 부정부패 선거, 무관심 선거 방조, (11) 여론조사 결과에 대한 비과학적인 설명 제공, (12) 지역감정을 자극하는 보도 등 매우 다양하다(이준웅, 2002). 이러한 비판은 방송의 선거보도에만 국한되는 것이 아니라 신문의 선거보도에도 적용되었고, 지방선거에만 적용되는 것이 아니라 대통령 선거와 국회의원 선거에도 적용되어 제기 되었다.

본 발제는 이러한 기존의 문제점에 바탕을 두고 한 달여 앞둔 5․31지방선거에서 방송 선거보도 및 개표방송이 유념해야 할 사항, 현실적인 쟁점 및 바람직한 방향에 대해 짚어보고자 한다.

3. 선거보도와 개표 방송의 쟁점과 방향

1) 방송 선거보도

(1) 중앙중심, 특정 선거 중심 보도

지방선거보도에서 흔히 지적되는 문제점은 방송이 지역적인 현안을 골고루 균형 있게 보도하기 보다는 서울이나 수도권의 상황만을 보도하고, 지역단위의 이슈보다는 전국적 단위의 이슈에 초점이 맞추는 경우가 많다는 것이다. 지방자치선거는 대통령 선거와는 달리 해당 지역사회의 현안을 해결하거나 지역주민의 의사를 대변할 사람을 뽑는 작업이다. 따라서 유권자들은 자신들이 속한 지역 내의 정치적 현안이나 자신이 뽑을 후보자들에 대한 정보를 필요로 한다. 그러나 방송 선거보도의 대부분은 지역적 차별성과 개별성을 무시하는 경우가 많고 지역은 서울이나 수도권에만 치중하는 경우가 많다(김영호, 1995; 장호순, 2002). 예를 들면, 방송3사의 8시나 9시 방송보도에서 전국 뉴스 시간대에 서울 시장에 나서는 후보들이 집중적으로 거론된다는 점이나, 중앙당에서 제기되는 전국적 차원의 이슈에만 초점이 맞추어진다는 것이다. 전국 뉴스 시간대란 그야말로 전 국민이 공통으로 관심을 갖는 사안을 보도하는 시간대이다. 지역과 관련한 사안은 전국 뉴스가 끝나고 15분 여간 진행되는 지역 뉴스 시간대에 보도된다. 전국 뉴스 시간대에 전 국민이 서울 시장에 출마할 후보들에 대해서 이러쿵저러쿵 이야기를 듣는 것은 아이러니이다. 그러한 보도 아이템은 지역민이 지역 뉴스를 시청하는 시간대로 돌리는 것이 마땅하다. 서울이라는 지역이 차지하는 의미가 아무리 크다고 하더라도 여러 지역 중의 하나임에도 불구하고 서울 시장 선거를 마치 대통령 선거의 전초전으로 여기는 듯한 호들갑스러운 보도 행태로 인해 서울이 아닌 지역 주민들 중에서도 많은 사람들이 자기 지역의 후보자에 대해서는 뒷전인 채 누가 서울시장이 될 것인가에 관심을 갖는 웃지 못 할 상황도 현재 벌어지고 있다.

실례로 필자가 지난 주 수업을 듣는 학생들에게 서울 시장후보로 거론되는 사람들이 누구인지 묻고 그 다음에 대구 시장후보로 거론되는 사람들이 누구인지를 물어봤다. 그 결과 아직까지 확정도 되지는 않았지만 거론되는 후보들(예를 들면, 강금실, 오세훈)의 이름을 잘 알고 있었지만, 대구 시장 후보의 경우 한나라당이 이미 경선을 통해 후보를 확정한 상태임에도 불구하고 대구 시장 후보로 거론되는 사람들에 대해 모든 학생들이 단 한명도 대답하지 못했다. 이러한 상황에서 대학생 자신이 속한 지역의 기초단체장이나 기초의원, 광역의원을 알 것이라고 기대하는 것은 불가능하다.

지방선거보도에서 그 다음으로 지적되는 문제점은 방송사들이 광역단체장에만 치중한다는 점이다. 지방선거에서는 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원 등 4가지 선거가 동시에 진행된다. 하지만 역대 지방선거보도 행태를 보면 주로 광역단체장에만 초점을 맞추고 있다. 실례로, 권혁남(1998)이 1998년 제2회 지방선거 당시 KBS 1TV <9시 뉴스>, MBC TV의 <9시 뉴스데스크>, SBS의 <8시 뉴스>를 한 달 동안 분석한 결과, 광역단체장 선거가 59.6%, 기초단체장 선거가 8.1%, 기초의회 선거가 0.7%, 그리고 전체 선거와 관련된 기사가 31.6%였다. 지방자치제의 묘미는 민선단체장에 의한 행정집행 못지  않게 지방의회에 의한 견제와 균형의 기능에 달려있다고 할 수 있는데, 언론의 관심이 단체장 그것도 광역단체장 쪽으로만 집중되다 보니 지방의회 의원은 아예 누가 출마했는지 조차 모를 정도로 철저하게 외면당하는 결과가 과거에 초래되었다. 실제로 한국언론연구원(1995)이 1995년 지방자치 선거이후 조사한 바에 따르면, 기초단체장 선거 투표자의 32.3%, 광역의원 선거 투표자의 43.3%는 후보가 어떤 사람인지 모르고 투표한 것으로 나타났다.

이러한 결과가 초래된 것에는 중앙네트워크가 전국 각 지역 뉴스를 독과점으로 공급하고 있고 지역방송이 중앙방송에 예속되어 있는 불평등 구조에도 그 원인이 있다. 언론학자들은 방송을 이용한 선거보도는 전국적으로 동일한 후보를 선택하는 대통령 선거에서는 효과를 보이지만, 전국 각지에서 각기 다른 후보를 뽑는 지방자치선거에서는 무기력해진다고 지적한다(장호순, 2002). 이는 지역단위의 방송이 활성화되지 않았기 때문이다. 공영방송의 지방국과 지역 민방이 있지만 서울 프로그램의 중계에 대다수 시간을 채우고 있고, 지역편성 마저도 각각의 시군 지역단위가 아니라 도 단위 광역화되어 지역차별성을 지닌 방송을 하지 못하고 있는 것이 현실이다. 따라서 앞의 <그림-1>에서 나타난 바와 같이, 후보를 결정하는 데 있어서 가장 영향을 많이 받은 매체에 대한 응답 중에서 텔레비전 뉴스보도의 비율이 다른 선거에서보다 낮은 것도 바로 이러한 구조적인 이유에 기인하는 것일 지도 모른다.

결국, 현재와 같은 열악한 지역방송 체제 하에서 치러지는 지방선거에서는 유권자들이 후보자의 선택에 필요한 정보를 방송을 통해 제공받을 수 없고, 후보자들은 효과적으로 자신의 능력이나 자신의 정책을 유권자들에게 알릴 수 없는 것이다. 특히 지금처럼 후보들이 유권자를 직접 접촉할 수 있는 기회가 더욱더 제한된 상황에서 방송을 포함한 언론이 기초단체장, 기초의원, 광역의원 등에 소홀히 할 경우 선거 정보환경에서 후보 정보에 관한 완전 부재현상이 나타날 위험성도 높다고 하겠다.

(2) 정책 공약 위주의 보도

선거 보도에서 가장 바람직한 방향이 후보나 후보가 소속된 정당의 정책이나 공약을 검증, 분석, 해설하고 또한 후보나 정당 간의 차이를 비교해서 보도하는 것이라는 점에는 이의를 제기할 사람이 없다. 정책 공약 위주의 보도 측면에 있어서 기존의 방송보도는 문제가 많았다고 학자들은 지적한다. 권혁남(1998)이 1998년 제2회 지방선거 당시 KBS 1TV <9시 뉴스>, MBC TV의 <9시 뉴스데스크>, SBS의 <8시 뉴스>를 한 달 동안 분석한 바에 따르면, 방송의 선거관련 기사 내용 중 ‘정책이나 이슈’를 다룬 기사의 비율이 전체 기자 중 7.4%에 불과해, 선거운동 스케치(25.7%) 비율의 3분의 1에도 못 미쳤다. 이는 지난 2004년 제17대 총선보도에서도 마찬가지이다. 윤호진(2004)이 지상파 3사의 선거보도를 분석한 결과에 따르면, 전체 선거관련 기사 중 정책에 관한 보도가 차지하는 비율이 KBS 8.5%, SBS 9.2%, MBC 6.3%로 선거동정 스케치 기사의 비율(34.0%, 50.8%, 48.4%)에 비해 턱없이 부족했다.

특히 대통령 선거를 앞둔 시점에서의 지방선거의 경우 과거 언론의 보도태도는 지방자치라는 그 자체에 의미를 두기 보다는 지방선거로 인한 정치권의 구조 변화라는 측면을 지나치게 강조하는 경우가 많아 지방자치 본연의 의미를 퇴색시키고 기존 정치의 연장선에서 지방선거의 의미를 찾으려고 하는 경우가 많았다(김영호, 1995). 그러다 보니 지역주민에 의한 자치라는 명분은 허울 뿐 결국 지방선거는 대선을 염두에 둔 정치권의 판짜기 탐색용으로 이용되는 결과가 초래되기도 했었다. 따라서 내년 대선을 앞둔 시점에서 이방 지방선거에서는 우선적으로 이러한 보도태도를 지양하고 정책 공약 위주의 보도에 집중해야 할 것이다.

선거보도에서 왜 정책 공약 위주의 보도가 부족한가에는 여러 가지 이유가 있다. 우선, 정당이나 후보의 측면에서 보면, 현대 선거전은 후보들 간의 이념적 차별성이 점차 줄고, 후보와 정당의 공약과 정책 또한 차이가 없어져 ‘정책 전선’이 형성되지 않는다는 특성이 있다. 이는 우리나라  만의 문제가 아니다. 세계 주요 국가들의 선거 캠페인 방식을 비교 검토한 한 연구에 따르면(Swanson & Mancini, 1996), 현대 선거 캠페인은 정치가 정당구조나 시스템 중심이기 보다는 지도자나 후보 개인 중심으로 '개인화'되어가고 있고, 후보 간 정책 차별화보다는 후보 개인의 이미지에 중점을 두고 있다. 특히 광역단체장, 광역의원, 기초단체장, 기초의원 선거를 동시에 치르는 지방선거에서 이러한 경향이 더 두드러질 수 있다. 지금 대구와 경북지역 지방선거를 담당하고 있는 KBS 대구총국 정치부 P 기자의 인터뷰 내용만을 봐도 이를 알 수 있다.

“광역단체장의 경우 대부분의 정책공약은 광역단체의 장기발전계획을 기초로 하고 있습니다. 이유는 후보자들이 출마 전에 정책공약 공부를 게을리 하기 때문이기도 하고 출마자들이 대부분 행정관료 혹은 의원 출신이기 때문입니다. 공부를 게을리 한 후보는 인맥 동원해서 광역단체 개발계획 빼내고, 행정 관료들은 평소 알고 있던 혹은 자신이 세웠던 계획을 약간 수정하는 정돕니다. ... 기본적으로 정책 공약이 이전의 장기개발계획을 근간으로 하고 있기 때문에 소위 쌈빡한 내용이 잘 없고, 관심사항에 대해 후보자간에 ‘날카로운’ 차이점이 거의 없습니다. 선거 담당 기자 역시 후보자간 차이, 차별성을 나타낼 수 있는 공약이나 정책을 부단히 찾고 있습니다.”

이처럼 선거보도를 담당하고 있는 기자들이 후보 간 공약의 차이점을 찾으려고 해도 실제로 후보 간 차이가 없는 경우가 많고, 유권자들의 호감을 살 만한 정책이나 공약이 있으면 모두 후보나 정당이 자신의 정책으로 발표하기 때문에 ‘정책 대립’의 분위기가 형성되지 않는 다는 것이다.

다음으로, 현재 중앙방송의 독점적 지위로 인한 지역방송의 열악한 인적구조로 인해 한, 두 명의 정치부 기자들이 각 정당이나 수많은 후보자들의 정견을 분석해 미세한 차이를 찾아내고, 그것의 숨은 의미를 찾아내서 정책전선을 만들기에는 어려움이 많다. 이외에도 방송뉴스의 특성 상 시간의 제약이 많기 때문에 정책 위주의 보도가 어려운 것도 사실이다. 다른 정치부 K 기자의 말을 들어보자.

"...다만 후보들의 수가 많을 경우 모든 후보들의 구체적인 입장까지 조목조목 방송하기에는 시간상의 제약이 많음. 방송 리포트물 시간이 1분 20초에서 2분 안팎이기 때문임. 그렇기 때문에 정해진 리포트 시간 안에서 모든 후보들을 소개하려면 후보유세의 현장 스케지 위주의 단편보도에 치중할 수 밖에 없는 현실이다.“

마지막으로, 유권자들이 정책 이야기는 아주 첨예하게 대립되는 것이 아니면 별다른 관심을 보이지 않는다는 기자들의 인식 또한 정책 위주 보도의 부재를 낳는다고 할 수 있다. 즉, 대부분의 유권자들은 대부분 실질적인 공공정책이나 이슈에 관한 지식이 매우 적기 때문에 시청자들에게 모든 정책적 이슈에 대한 내용을 지나치게 자세하게 보도하면 아예 채널을 돌려버릴 수 있다는 것이다(이종수, 2002). 따라서 시청자들의 기호가 딱딱한 정책위주의 보도를 싫어하기 때문에, 기자들은 주로 정당 후보자들 간의 정치적 공방(대안을 가진 정책 공방이 아닌)에 초점을 맞출 수밖에 없다는 것이다.

그러나 정책 위주의 보도가 부족한 것을 정당이나 후보 혹은 유권자에게만 책임을 돌릴 수는 없다. 방송의 선거보도는 정치 환경이나 조직적인 제약에도 불구하고 유권자들에게 와 닿는 정책적 이슈들을 부각시키고 후보들 간의 차이를 분석하는 데 초점을 맞추어야 한다. 하지만 선거 때 마다 각 언론사가 선거 취재시스템을 구성해 주요 후보들을 24시간 동안 밀착 취재하는 관행으로 인해 시간적으로나 정서적으로 기자 자신이 취재하는 후보의 정책이나 공약을 냉철하게 분석하고 평가할 수 없도록 만들고 있다(유선영, 1999).

다행히도 5․31 동시지방선거에서는 정당이나 후보들이 당선 후에 실현하고자 하는 정책공약을 구체적인 목표, 재원조달 방법, 임기 기간 내의 실현에 필요한 로드맵, 실현을 위한 구체적인 방법 등으로 나누어 유권자들에게 제시하는 ‘매니페스토(manifesto)’운동(참 공약 선택하기 운동)을 벌이고 있다.  예를 들면, 임기 내에 범죄의 발생률을 몇 퍼센트까지 감소시키겠다. 이를 위해서 어떤 방법으로, 필요한 재원은 어디로부터 조달해서, 정책을 실현 하겠다는 것을 구체적으로 명기하는 정책집이다. 이는 유권자와 정당이나 후보 사이에 ‘실현을 전제로 한 명확한 약속'이라고 볼 수 있다. 또한, 매니페스토의 구성은 정당이나 정치가의 이념이나 비전과 이를 실현하기 위한 기본 정책, 그리고 정책을 실현하기 위한 실시 계획이 담겨있다. 실제 선거에서 얼마나 잘 이루어질지 모르지만 일단 매니페스토 운동은 기존의 형식적인 선거공약과는 상당히 다르다.

따라서 이번 선거에서 정책 위주의 보도를 할 수 있는 외형적 환경은 과거 지방선거보다 호전되었다고 볼 수 있다. 선거보도를 담당하는 기자들의 적극적인 의지가 필요한 시점이다. 다만 방송 뉴스의 절대적인 시간이 부족하기 때문에 전국 동시지방선거에서 4가지 직책에 출마한 각 후보들의 공약을 일일이 유권자들에게 제공할 수는 없다. 이러한 경우 기자들은 선거보도에서 유권자들이 후보들의 공약을 자세하게 검토할 수 있는 공간(예를 들면, 선거관리위원회 홈페이지)을 제시하여 유권자 스스로가 후보에 관한 정보를 적극적으로 찾을 수 있도록 안내하는 역할 수행도 가능하리라고 본다.

그리고 모든 후보의 자질, 정책, 공약, 과거 경력 등에 대한 검증 또한 현실적으로 어느 한 언론기관에서 하기에는 불가능하다. 특히, 언론사 또는 기자 개인의 편견과 선입관, 이데올로기 때문에 검증의 잣대가 오락가락 해서는 안 된다. 그리고 언론사가 적극적인 자세로 후보의 자질을 제대로 검증해서 비교하더라도 자칫 편파보도라는 말을 듣기 쉽다. 하지만 후보의 검증 문제는 유권자들에게 가장 중요한 문제이다. 결국, 언론사의 편향성, 편파시비, 인력과 전문성 및 시간의 부족 등을 고려해 볼 때, 신문사, 방송사, 시민단체, 전문가 집집단의 공조체제를 형성하여 당선이 유력한 정당의 후보들에 대해서 만이라도 사실을 점검하는 사설검증 위원단을 만들어 홍보용 형식적인 팀이 아니라 실질적인 운영을 통해 선거보도에 활용하는 것이 바람직하다고 본다.

(3) 현장 중심, 유권자 중심 보도

현대의 선거의 또 다른 특징 중의 하나는 정치인들이 유권자들이나 지역유지들을 직접 접촉하기 보다는 정책이나 여론조사 전문가들에 의존하는 경향이 높아져 정당이 시민으로부터 멀어져 가고 있다는 점이다(Norris, 2004). 따라서 현대의 선거보도 또한 거의 정당이나 후보들이 만들어 내는 아젠다를 중심으로 이뤄지고 있는 것이 사실이다. 기자들의 용어사용에서도 이러한 정당, 후보 중심적인 용어가 자주 사용되는 것을 볼 수 있다. 예를 들면, ‘표밭’, ‘텃밭’, ‘표밭갈이’, ‘표몰이’, ‘표훑기’, ‘공략’ 등의 표현이 그것이다. 이러한 용어에는 근본적으로 합리적인 의사결정을 하는 유권자의 모습과는 거리가 멀고 다만 채소이나 곡식처럼 관리되어야 하거나 양처럼 집단으로 몰려다니는, 혹은 경기를 관람하는 구경꾼에 불과하다는 인식이 자리 잡고 있다.

정당중심, 후보 중심의 보도태도는 뉴스가치가 있을 만한 공간(특히 제도적 공간)에 기자인력을 효율적으로 배치하는 출입처 제도, 선거기간 동안 후보를 24시간 밀착 취재하는 선거취재보도 시스템 및 날로 세련되어져 가고 있는 정치권의 홍보 전략의 산물이다. 물론 후보들이 내세우는 정책적 이슈들이 주민들이 중요하다고 판단하는 이슈들일 수도 있고, 주민들이 때로 진정으로 중요한 이슈 자체를 깨닫지 못할 수도 있다. 그러나 현재와 같이 정당중심, 후보 개인 중심의 취재관행을 고려해 볼 유권자를 취재에 활용하는 것은 바람직하다. 사실 선거에서 실제로 중요한 것은 선거의 현장, ‘민심’이다. 유권자들의 관심이 무엇이며, 후보들의 주장이 어느 정도 이들에게 호소력이 있는지를 점검하고, 나아가 유권자의 관점에서 보도가 이루어져야 한다. 성숙한 유권자의 모습은 그 나라의 정치적 발전의 영향을 기본적으로 받지만 방송을 포함한 언론이 선거문화를 어떻게 조성하는가에 달려있기도 한다는 점을 명심해야 한다.

앞에서 지적한 ‘시민저널리즘 선거보도’는 간단하게 말하자면 일반 유권자의 관점에서 선거보도를 하고, 선거보도 과정에 일반 공중을 참여시킨다는 것이 요지이다. 지방선거에서는 지역 주민들이 생각하고 있는 지역현안과 이슈들을 적극적으로 발굴, 활용함으로써 주민들의 눈높이에 맞춘, 주민들과 같이 호흡하는, 그리고 주민들이 주도하는 선거보도를 하자는 것이다. 시민을 선거보도 과정에 참여시키는 방식은 미국의 경우를 참고하면 크게 3가지로 구분할 수 있다(김무곤, 2002, 36쪽).

첫째, 특정 이슈에 대해 시민들의 입장과 발표를 듣는 시민공청회(citizen meeting, town meeting) 방식이 있다. 둘째, 적은 수의 시민이 참여해서 이슈에 대해 구체적으로 토론하는 모임을 말하는 시민포럼(citizen forum) 방식이 있다. 이것은 15명 내외의 참여자가 토론을 진행하면 일반시민을 포함해서 전문가나 행정관료, 정치가 등 다양한 집단을 대표하는 사람들로 구성된다. 일반 시민의 경우 토론 경험이 부족하기 때문에 토론과정에 효과적으로 참여할 수 있도록 사전에 전문가가 도와주기도 한다. 셋째, 시민패널과 시민자문위원회(citizen panel) 방식 있다. 이 형식은 선거과정 전반에서 언론이 시민의 목소리를 지속적으로 듣기 위해 조직한다. 시민자문위원회가 언론의 보도방식이나 의제선정 과정 등 선거 전반에 자문역할을 담당하는 반면, 시민패널은 그 구성목적에 따라 규모나 운영방식을 다양하게 구성할 수 있다.

(4) 부정적 선거보도

부정적 선거보도란 상대방 후보 진영의 흑색선전이나 인신공격 등 후보 간 갈등과 대결을 조명하는 ‘공방기사’나 불법 부정선거의 사례를 지적하거나, 유권자의 선거 무관심을 보도하는 기사 등을 말한다. 서구 학자들의 연구에 따르면, 부정적 선거보도는 사실상 유권자의 투표의도를 저하시키고 정치 시스템에 대한 불신을 야기 시킬 가능성이 높다(Cappella & Jamieson, 1997; Patterson, 1993). 우리나라에서도 투표율의 저하는 최근 들어 두드러지게 나타나고 있는데, 지난 제 17대 총선만 하더라도 총 투표율이 60.6%에 불과했고, 2000년 제 16대 총선은 불과 57.2%이었다. 70, 80년대 90%를 넘었던 대통령 선거 투표율도 1997년 제 15대 선거에서 80.7%, 2002년 제 16대 선거에서는 70.8%로 급격하게 감소하고 있다. 특히 지방선거의 투표율은 더욱 심각한 상황인데 1995년 지방선거에 68.4%를 기록한 데 이어, 1998년에는 52.6%, 2002년에는 48.8%를 기록해 다른 선거에 비해 훨씬 더 낮은 투표율을 보이고 있다. 물론 이러한 투표율 저하가 언론의 부정적 선거보도 때문만은 아니다. 다만 부정적 선거보도에 과도하게 집중할 경우 유권자들의 정치적 불신과 무관심을 증가시킬 수 있다는 것이다.

과거의 지방선거 방송보도 경향을 보면, 방송 선거보도에서 선거유형별로 부정적 내용의 보도가 차이가 있는 것으로 나타났는데, 광역단체장 선거에 대한 보도는 부정적 내용이 적었으나(1998년 제2회 동시지방선거에서 지상파 3개 방송사의 선거보도 중 19.7%), 나머지 기타 선거(기초단체장, 광역의원, 기초의원)에 대한 보도와 지방선거 전체를 조명하는 보도에서는 상당부분 부정적인 내용을 담고 있는 것으로 드러났다(51.2%, 권혁남, 1998). 물론 과거와는 달리 방송의 선거보도에서 상대 후보 진영의 흑색선전이나 인식공격을 여과 없이 그대로 내보내는 경우는 드물다. 다만 후보들 간 혹은 정당들 간의 정치적 공방을 구체적 혹은 포괄적으로 지적하는 ‘공방기사’들이 아직까지도 여전히 많다는 것이다. 방송의 선거보도는 후보들 간의 이러한 정치적 공방이나 부정적 캠페인 사용을 강하게 비판해야 할 것이다. 즉, 언론은 이러한 부정적 캠페인 메시지를 있는 그대로 보도하기보다는 비판적인 해설과 분석을 통해서 설명해야 한다. 즉 (1) 왜 특정 후보는 부정적 메시지에 호소할 수밖에 없는가, (2) 이 시점에서 특정한 부정적 메시지를 제공하는 이유는 무엇인가, (3) 유권자는 이러한 부정적 메시지에 어떻게 반응하는가 등과 같은 질문을 날카롭게 던지고 이에 대한 언론인 또는 관련전문가의 분석과 해설을 제시해야 한다(이준웅, 2002). 흔히 부정적 캠페인에 의존하는 후보는 그럴만한 이유가 있기 때문이다. 즉 그러한 정치인은 부정적 캠페인 이외에 별로 전달할 만한 메시지가 없는 정치인이기가 쉽다. 언론이 부정적 캠페인을 비판적으로 분석, 해설하는 관행이 정착된다면, 후보들은 결정적인 순간에 상대 후보를 물고 늘어지는 부정적 캠페인을 전개하는 것에 대해 보다 신중하게 생각할 것이다.

그리고 이번 지방선거 후보 공천 과정에서 불거진 일부 정당의 공천헌금 비리사건과 같이 불법 선거에 대해 보도하는 경우에 있어서도 단편적인 불법 선거 사례를 지적하는 것을 넘어 이러한 부적절한 사례가 나타나는 원인을 지적하고 이에 대한 해결책을 제시하면 유권자의 정치권에 대한 불신이 높아지는 것을 어느 정도 막을 수 있을 지 않을까  생각해 본다.

(5) 질적, 양적 편파

선거보도에 있어서 방송과 관련된 쟁점은 후보에 대한 보도시간과 관련된 형평성문제와 영상자료 처리와 관련된 후보 이미지의 왜곡과 조작 문제이다. 보도시간의 문제는 시간의 배치, 배분에 있어서 특정한 후보자나 정당이 특별한 혜택이나 손해를 보지 않도록 배려해야 한다는 것이다. 영상자료 처리에 관한 문제는 기사 텍스트에 부쳐진 영상자료가 담고 있는 이미지(예를 들면, 샷의 길이, 카메라 앵글, 카메라 또는 렌즈의 움직임, 영상화면 편집 등)와 소리, 그리고 화면 위에 덧대는 자막이 기사 본문 내용 외의 의미를 전달 할 수 있기 때문에 주목하는 것이다. 이러한 영상자료의 양과 질에 따라 후보자에 대한 유권자들의 감정과 평가가 크게 달라질 수 있다(이준웅, 2002).

과거와 달리 방송 선거보도에 있어서 영상자료의 질적, 양적 편파는 현저하게 줄어들었다. 하지만 후보 간 시간배분이나 방송순서의 형평성과 같은 문제는 아직도 민감한 사안이다. 유권자의 지지율이 낮은 군소정당의 후보나 무소속 후보와 지지율이 일정 정도 높은 정당의 후보를 산술적으로 균등하게 보도해야 하는 것이 바람직한 것인지 아니면 일정 정도 시간적 배분에 있어서 차별을 두어야 하는지는 아직까지 학자들 사이에서도 논란이 있다. 이에 대해 방송사들은 “교섭단체를 구성한 정당의 후보를 우선적으로 다룬다든가, 무소속 후보의 경우는 여론조사 결과에 따라 일정 지지율이나 인지율을 넘어선 후보만을 다루며, 아이템 수와 시간을 균등하게 배분하는 것을 원칙”으로 하는 준칙을 갖고 있다(이준웅, 2002). 하지만 여전히 교섭단체를 구성하지 못한 군소 정당이나 유능하고 참신한 신진인사가 보도에서 완전히 배제되는 것이 바람직한 방향인지에 대해서는 아직까지 전문가 집단들 사이에서 논란이 되고 있다. 따라서 앞으로 방송사는 담당기자, 프로듀서, 외부 전문 자문인 등으로 공정보도를 위한 특별 소위원회 같은 것을 만들어 역동적인 정치적 상황이 반영되면서도 공정성이 훼손되지 않는 방향으로 보도를 진행해 나가야 한다고 본다.

그리고 영상자료 구성에 있어서도 각 방송사가 지금보다 더 구체적이고 실질적인 세칙을 만들어 효과적으로 활용해야 할 필요가 있다. 방송위원회 자료에 따르면 각 방송사들은 촬영 및  화면편집에 대한 세칙을 매우 간단하게 마련해놓고 있지만, 그 내용을 보면 “영상취재와 편집 담당자들이 현장보도가 공정하게 이뤄지도록 최선을 다해 충실한 화면을 담아야 한다”든가, “현장의 열기를 최대한 반영 한다”는 지극히 원론적인 것이며 “후보자의 연설 현장 동영상은 바스트 샷을 원칙으로 한다”, “후보에게 부정적인 이미지를 줄 수 있는 화면은 배제 한다”, “군중 샷과  현장 음을 통한 배경 화면 편집은 객관적인 공정성이 유지될 수 있도록 화면을 구성 한다”는 식으로 효과적으로 활용하기에 모호하다는 것을 알 수 있다 (방송위원회, 2000/이준웅, 2002 자료에서 재인용).

(6) 여론조사의 신중한 보도

현대 선거의 또 다른 특징들 중의 하나는 선거보도에서 여론조사를 통한 비중이 점차 높아지고 있다는 점이다. 여론조사에 근거한 보도는 선거보도의 과학화에 기여한다는 점에서 긍정적으로 평가받을 수 있다. 하지만 현재 우리 언론이 실시하는 여론조사의 상당부분이 후보의 지지도와 선거 판세를 알아보기 위한 것이고, 선거보도 또한 이 점에 초점을 맞추고 있다. 선거 보도가 경마식 보도에 치중한다는 비판 속에는 바로 이러한 형태의 여론조사 보도도 포함된다. 따라서 단순히 후보 지지도나 선거판세를 알아보기 위한 경마식 저널리즘을 지양하고 정책과 이슈 중심의 선거 캠페인으로 이끌기 위해서는 유권자들이 생각하는 중요한 이슈나 정책들이 무엇인지를 조사해서 보도하는 데에도 신경을 써야 할 것이다.  사실 이러한 경우 비용이 상당히 많이 들 수 있는데 매체끼리 서로 협조하여 공동으로 여론조사를 실시하는 것이 효율적이라고 할 수 있다.

한편, 학자들은 기존의 선거 여론조사 결과에 대한 보도에 있어서 상당히 문제점이 많다는 점을 지적하고 있는데, 이번 지방선거에서도 이에 대한 각별한 주의가 요구된다. 학자들에 의해 제기된 여론조사 보도의 문제점은 다음과 같다(권혁남, 1991; 양승찬, 2002; ). 첫째, 조사방법에 대한 정보를 상세하게 밝혀야 하는 데, 보도에서 이에 대한 자세한 정보가 부족하다. 후보의 지지도와 선거 판세를 알려주는 여론 조사보도는 지지도가 높은 사람에게로 투표를 하려는 우세자 편승효과(bandwagon effect)나 불리한 후보를 동정하는 열세자 지지효과(underdog effect) 등을 통해 유권자의 투표결정에 상당한 영향을 미친다. 따라서 언론은 시청자들이 스스로 여론조사를 평가할 수 있도록 여론조사의 방법이나 절차와 관련된 상세를 정보를 제공해 주어야 한다. 미국 여론연구 협회(AAPOR)은 여론조사 결과를 보도할 때 반드시 공개해야 할 8가지 기준으로 표본의 크기, 모집단, 질문내용, 조사일시, 표본오차, 스폰서, 자료수집방법, 무응답률 등을 제시하고 있다. 우리나라 선거법(제108조 4항)에서도 “누구든지 조사에 관한 여론조사의 결과를 공표 또는 보도하는 때에는 조사의뢰자와 조사기관․단체명, 피조사자의 선정방법, 표본의 크기, 조사지역․일시․방법, 표본오차율, 응답율, 질문내용 등을 함께 공표 또는 보도하여야 하며, 선거에 관한 여론조사를 실시한 기관․단체는 조사설계서․피조사자선정․표본추출․질문지작성․결과분석 등 조사의 신뢰성과 객관성의 입증에 필요한 자료와 수집된 설문지 및 결과분석자료 등 당해 여론조사와 관련 있는 자료일체를 당해 선거의 선거일후 6월까지 보관하여야 한다”고 명시해 놓고 있다.

과거에 비해 방송의 여론조사 보도에서는 이러한 기준들을 대부분 제시하고 있다. 하지만 어떤 표집방법을 사용했으며, 지역이나 연령층과 같은 하위표본들이 어떻게 구성되어 있으며, 조사응답률이나 질문내용에 대한 무응답률이 어느 정도인지에 대해서는 말해주지 않는 경우도 있다. 또한 질문문항이 제시되더라도 원래의 질문에 쓰인 문장이 그대로 제시되지 않고 축약되는 경우가 많다. 표집방법, 하위표본, 조사응답률, 무응답률 등과 같은 정보는 조사의 대표성과 상당히 밀접한 연관이 되어 있기 때문에 조사결과의 신뢰성 판단에 매우 중요한 것이다. 따라서 후보 지지도나 선거 판세를 알려주는 여론조사 보도에서 언론은 자기 성찰적인 자세로 이러한 정보를 제시하고 조사과정에서 어떤 문제가 있을 수 있다고 판단될 경우에는 그것이 무엇을 의미하는지에 대해 유권자들에게 설명해 주어야 할 의무가 있다.

둘째, 여론조사 결과의 해석상에 있어서 오류가 있다는 점이다. 흔히 지적되어온 해석상의 오류는 오차범위에 대한 해석이다. 예를 들면, 확률표집 방법으로 대표성 있는 표본을 모집단으로부터 1,000명 추출하고 신뢰수준 95%에서 후보자 A와 후보자 B의 모집단에서의 지지도를 추론하면서 상정하는 최대 표본오차는 ±3.1%포인트이다. 여기서 신뢰수준 95%란 100번 중 95번은 표본에서 얻은 지지도 측정치(sample statistics)에 오차를 가감하여 얻을 수 있는 범위 내에 모집단의 지지도(모수치, parameter)가 걸쳐 있다는 것을 뜻한다. 만약 표본에서 얻은 두 후보간의 지지도 측정치의 범위가 겹쳐있지 않다면 모집단에서의 지지도의 차이를 이야기할 수 있지만, 범위가 겹쳐있다면 차이가 있다고 해석할 수 없다. 하지만 양승찬(2002)의 지적에 따르면, 지난 1997년 대통령선거에 이어 2002년 대선에서도 오차와 관련한 해석의 문제가 여전히 발견되었다. 특히 후보 지지도나 정당 지지도 변화의 추이를 비교하는 과정에서도 오차와 관련한 해석에 문제가 있다. 즉, 경쟁하는 두 후보나 정당의 지지율이 변화되고 단순 %상으로 순위가 바뀌었을 경우 표본오차를 고려했을 경우 순위의 뒤바뀜이 의미가 없는데도 불구하고 “지지율이 역전되었다”라는 확정적인 용어를 사용하는 경우가 많다는 것이다.

세 번째로, 언론의 선거여론 조사보도는 아무리 복잡한 이슈라도 그것을 피상적으로 보도하고 있으며 그 이슈에 대한 근본적인 분석이 부족하다는 점을 지적하고 있다(권혁남, 1991). 예를 들어, 언론은 어떤 이슈에 대해 유권자들이 갖고 있는 찬반 의견을 초점화시킬 뿐 유권자들이 왜 그러한 입장을 갖는지에 대해서는 거의 조사하지도 않고 설령 조사하더라도 보도에는 인색한 경우가 많다. 또한 언론은 백분율 등의 수치를 통한 객관적 보도에 몰두한 나머지 숨어있는 의미나 배경에는 관심을 두지 않고 있다.

이번 지방선거에서 방송의 여론조사 보도는 이러한 문제점을 염두에 두고 신중하게 행해져야 할 것이다. 이외에도 지방선거기간에는 후보와 정당들의 조사수요가 급격하게 높아져 한꺼번에 엄청난 양의 조사가 진행되기 때문에 지역방송의 경우 신뢰할 만한 조사기관의 선정에도 신경을 써야 한다.

2) 개표방송

선거 때 마다 각 방송사들은 경쟁적으로 개표방송을 실시하고 있다. 개표방송은 투표 종료 약 30분전에 시작해서 투표율을 예측하고, 투표마감 시간과 함께 선거예측 여론조사 결과를 발표하는 것으로 시작한다. 이어서 개표 상황을 실시간으로 방송하며, 그 결과에 대한 각 정당 및 유권자의 반응을 담아낸다. 개표방송은 중요성, 속보성, 흥미성, 기술성에 있어서 가장 주목을 받는 방송 프로그램 중의 하나이다(이준웅, 2002).

방송사들은 선거 보도 못지않게 개표방송에 최대한 신경을 곤두세우고 있다. 각 방송사들은 개표방송에서 어떤 기술을 사용해 유권자들에게 투표 결과를 중개할 것인가, 어떤 방식으로 진행하고 어떤 내용을 담을 것인가, 그리고 출구조사를 어떻게 할 것인가 등을 두고 전담팀을 만들어 고민하고 있다.  개표방송의 백미는 선거결과를 미리 예측하는 출구조사 결과이다. 방송사들은 매 선거 때마다 몇 시간이면 실제 드러날 선거결과를 조금 일찍 보도하기 위해 수십억을 들여 출구조사를 실시하고 그 결과를 개표방송 시작과 함께 발표한다. 그런데 지금까지 출구조사의 오류로 예측결과가 실제와 다른 경우가 많아 오히려 방송사의 신뢰도를 떨어뜨리는 경우가 많았다. 15대, 16대, 17대 총선 결과의 예측 실패가 대표적인 예이다. 17대 총선에서 KBS와 SBS는 공동으로 TN 소프레스와 미디어 리서치 2개 여론조사기관과 계약을 맺고 35억원을 들여 출구조사를 벌였다. MBC도 30억원을 들여 코리아리서치센터에 의뢰해 출구조사를 벌였다. 하지만 16대 총선에서와 마찬가지로 야당인 한나라당의 의석수는 실제보다 적게, 여당인 열린우리당의 의석수는 실제보다 많게 예측되었다. 이에 대해 개표방송 이후에 열린 선거방송 심의위원회는 KBS와 MBC에 대해서는 ‘시청자에 대한 사과’ 명령이라는 중징계를 내리고, 방송 바로 다음날 사과방송을 한 SBS에 대해서는 ‘경고’ 조치했다.

선거예측 조사에서 가장 큰 문제점은 왜 각 방송사들이 과다한 자사경비를 지출하면서 경쟁적으로 출구조사를 독립적으로 진행하느냐는 점이다. 출구조사를 처음 시작한 미국의 경우도 지금은 ABC, AP, CNN, CBS, FOX, NBC 등 각 방송사들이 공동경비를 출자하여 출구조사를 전담하는 단일 조사 기구를 만들어 실시하고 있다. 특히 투표소 바로 옆에 투표 기표소와 똑같은 출구조사 응답실을 만들어 놓고 비밀기표방식으로 응답하게 하는 미국과는 달리 우리나라는 투표소 100m 밖에서 투표를 마치고 나오는 유권자들을 상대로 공개적으로 ‘몇 번을 찍었느냐’고 묻는 방식으로 출구조사가 진행되고 있다. 선거법상의 제한과 주먹구구식의 조사과정으로 인해 선거결과 예측이 빗나갈 확률이 높아지는 것은 어쩌면 당연하다. 이러한 상황에서 출구조사의 노하우가 아직까지 체계적으로 정립되지 않은 조사회사에 의뢰해 각 방송사들이 개별적으로 출구조사를 해야 할 이유가 없다. 더구나 선거단위가 작아질수록 여론의 방향이 쉽게 바뀔 가능성이 높기 때문에 예측의 정확도는 떨어진다. 대통령 선거보다는 국회의원 선거에서, 국회의원 선거보다는 지방선거에서 예측 정확도가 떨어진다는 것을 의미한다. 따라서 이번 지방선거에서는 각 방송사들이 공동으로 보다 신중하게 출구조사를 진행하는 것이 바람직하다.

개표방송의 선거 예측조사 보도에서 지적되는 또 다른 문제점은 경합지역이 많아 결과를 정확하게 파악할 수 없는 상황에서도 방송사들이 특종과 속보 경쟁 때문에 성급하게 굳이 당락을 예측하여 보도한다는 것이다. 허술한 현재의 출구조사 시스템에서 조사결과를 신중하게 해석해야한다는 기본원칙을 망각한 것이다. 따라서 개표방송에서는 출구조사결과를 최대한 신중하게 해석해서 보도해야 한다.

세 번째로 과거 방송사들의 개표방송을 들여다보면 진행의 기술적 구성에는 상당히 신경을 쓰는 반면에 내용적인 측면에서는 다소 부족한 점이 있다. 개표방송의 궁극적인 목표들 중의 하나는 그동안 진행되어온 선거의 의미를 유권자들에게 심층적으로 해석해주는데 있다. 지난 2002년 지방선거 개표방송을 보면 개표가 진행되면서 선거의 결과가 정국에 미칠 영향 등에 대해 전문가와 정치부 기자들이 나와 논평을 제시하기는 했지만 그 내용이 선거의 승패에 대한 피상적인 코멘트에 머무는 경우가 많았다. 그동안 진행되어온 전반적인 선거 캠페인에 대한 평가, 각 자치단체장 선거결과가 지방자치단체에 미칠 영향, 선거결과가 향후 정국에 미칠 영향에 대한 심층적인 해설을 찾아보기 어려웠다(이준웅, 2002). 그리고 현재 우리는 출구조사를 선거 결과를 미리 앞당겨 알기 위한 수단으로 사용하지만 출구조사의 원래 목적은 유권자들의 투표 성향을 조사하기 위해서였다. 따라서 출구조사를 통해 유권자의 정보욕구를 충족시켜 주기 위해 정확한 선거 예측자료를 발표하는 것도 중요하지만, 그 보다는 출구조사에서 누가, 어떤 이유로, 누구에게 투표했는지, 언제 최종적으로 투표를 결정했으며, 이번 선거에서 무엇을 기대하고 투표했는지 등을 물어 개표방송에서 유권자들에게 선거의 의미를 제시하는 것이 바람직하다.

4. 결론 및 요약

지금까지 우리는 5․31지방 선거를 맞아 방송이 선거보도를 어떠한 방향으로 진행해야 하는가에 대한 문제를 기존의 보도태도에 있어서의 문제점을 바탕으로 논의해 보았다. 선거방송이 지향해야할 궁극적인 목표는 앞에서도 지적했듯이 유권자들이 자신의 의사결정을 위해 필요한 정보, 그것도 정확한 정보를 충분히 습득하고,  자신의 의사결정 과정에 적극적으로 참여하도록 동기를 부여하는 것이다. 이는 민주주의 실천을 구성하는 핵심적인 명제이다.

바람직한 선거보도는 구체적으로 후보의 자질이나 정책을 보도하여 유권자들에게 필요한 실질적인 정보를 정확하고 공정하게 제공하고, 유권자들이 선거보도 과정에 참여하여 후보 검증에 나서고 유권자가 실질적으로 중요하다고 생각하는 의제를 발굴하여 부각시키는 보도라고 할 수 있다. 이와 아울러 유권자들의 투표참여를 독려하도록 하고 선거의 의미를 다시 한번 되새겨 보도록 하는 보도가 바람직한 보도라고 할 수 있다. 그리고 앞에서는 지적하지 않았지만 방송선거보도는 우리나라 선거에서 특수하게 나타나는 지역주의나 지역감정을 부추기지 않는 방향으로 나아가야 한다. 이 문제에 대해서는 방송 기자들이 뚜렷하게 의식하고 있고 보도에서도 상당히 신경을 쓰고 있어 매우 개선이 되었다고 볼 수 있다.

그러나 앞에서 논의된 사항들은 선거 취재시스템이나 기존의 취재관행 및 정치 문화 등으로 인해 아직까지 만족할 만한 수준에서 실현된 적이 없다. 선거 때 마다 학자들은 앞에서 지적한 사항들을 되풀이하고 있다. 이번 지방선거에서도 이러한 되풀이가 공염불이 되지 않기 위해서는 여러 가지 측면에서 개선되어야 할 점들이 많다. 하지만 무엇보다도 선거 보도에 임하는 기자들의 전문성과 윤리성이 확보되어야 하고 바람직하다고 판단되는 사항들을 실천하려는 적극적인 의지가 필요하다고 하겠다.

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선거방송토론의 쟁점과 운영방향 :

제도화의 문제점과 개선 방향

발표 : 박 태 순  전 중앙선거방송토론위원회 토론팀장

선거방송토론의 쟁점과 운영방향 :

제도화의 문제점과 개선 방향

박 태 순(전 중앙선거방송토론위원회 토론팀장)

1. 서 론

1997년 제 15대 대통령선거에서 공직선거 후보자 TV방송토론이 '공직선거 및 선거부정방지법'에 의해 TV방송토론은 후보자들이 의무적으로 참여해야하는 법적 강제성을 가진 선거운동이 되었다. 이후, 2002년의 대통령선거 후보자 TV방송토론을 거처, 2004년 3월 12일 법이 개정되면서, 선거방송토론위원회가 국가기구로써 설립되었으며 제 17대 국회원원 선거에서는 선거법이 정한 선정기준을 충족한 모든 후보자들이 의무적 선거운동으로써 TV방송토론에 참여하였다. 그리고 2005년 8월 4일 개정된 '공직선거법'은 지역구 광역시·도의원과 기초 자치단체 의원선거의 경우를 제외하고 모든 선거에서 그리고 모든 후보자에게 TV방송토론을 의무화하였다.

이처럼 선거방송토론은 최근 몇 년 사이에 급속히 제도적으로 정착되어 모든 선거에서 중요한 선거운동방식이 되었다. 선거방송토론위원회 주관한 공직선거 후보자 TV방송토론은 지난 2년간 긍정적 성과와 더불어 많은 문제점을 표출하였다. 2004년 총선에서 토론위원회는 KBS를 통해 70회, MBC를 통해 82회 그리고 케이블 방송을 통해 134회를 비롯하여 총 186회의 국회의원후보자 TV토론회를 진행하였다. 2006년 전국동시지방선거에서는 약 490여회의 TV토론회를 주관할 것을 예상된다. 따라서 언론사, 시민단체 혹은 방송사 독자로 주관하는 선거후보자 방송토론은 불가능할 것으로 보이며, 대부분의 토론회는 토론위원회가 주관하여 실행될 것이다. 그러나 제도화에 따른 이러한 급격한 양적 발전이 과연 민주적 시민사회로 나아가기 위한 수평적, 공적 그리고 자유로운 논쟁의 장을 형성하는 질적 발전을 동반하고 있는가 하는 점에서 의문의 여지가 있다.

이 연구는 선거방송토론의 제도화에 대하여 총체적으로 재점검 해보고자 하는 계획에서 시작 되었다. 이 작업은 우리사회에 알맞은 선거방송토론의 방향성을 제시해 보고자하는 목적과 함께 다음의 연구문제를 제시한다.

첫째, 선거방송토론이 갖는 정치·사회학적 의미는 무엇인가?

둘째, 제도화된 방송토론 운영의 실체는 무엇인가?

셋째, 국가주도의 방송토론의 문제점은 무엇인가?

넷째, 향후, 방송토론이 숙의민주주의에 기여하기 위해서 어떠한 방식으로 운영되어야 하는가?

이러한 연구방향을 통해서 우리는 시민사회 영역의 한 부분으로써 방송토론의 본질에 관해서 재고 해 보고, 국가의 행정조직체로써 그리고 위원회의 형태로써 '선거방송토론위원회'가 과연 방송토론을 주관하기 위한 합당한 기구의 성격인가 하는 문제 그리고 방송사의 역할과 전문성의 문제에 대한 논의가 활성화되기를 기대한다.

2. 숙의 민주주의를 위한 선거방송토론의 역할

선거방송토론의 정치·사회학적 의미를 찾는다면, 무엇보다 특정한 약정 속에서 정치적 사안들에 대해 논쟁을 벌임으로써 각 후보자들이 주장하는 바의 정당성과 비 정당성을 규명하는 것이라 할 수 있다. 플라톤(Platon, 1969, p.30)에 따르면, 정당성 여부에 대한 경쟁을 위해서 담론은 두 가지 기능으로 작동하게 되는데, 하나는 대중에게 영향을 미치는 실천적 기능이고, 다른 하나는 진실성을 기준으로 진·위를 가리기 위한 기능이다. 담론의 실천적 기능과 진실성은 방송토론이 어떠한 상징적 체계로 작동하느냐하는 것과 대중 혹은 시민들이 사유하고 판단하는 공론장으로 기능 하는가 하는 문제와 관련이 있다.

1) 대의 민주주의의 상징체계

TV선거방송토론은 미디어 선거운동 가운데 유권자들에게 가장 많은 영향력을 끼치는 정보원(송종길, 2002, 13쪽)이자 정치적 담론들의 각축장이 되고 있다. TV토론은 상호 경쟁관계에 있는 후보자들이 일시에 동일한 공간에서 담론적 경쟁을 한다는 측면에서 유권자들에게는 무엇보다도 흥미롭고, 후보자들의 견해를 경쟁적으로 비교하고 판단하는 기회를 갖을 수 있는 효율적인 정치적 공론장이라 할 수 있다. 이 정치적 공론장의 형성은 대의 민주주의 체제의 형성과 긴밀한 관계를 가지고 있다. 기원전 4세기경 그리스 문명의 부흥은 민주주의, Democratia (Demos (people)와 Kratos(political power))발전과 동시에 진행되었다. 이 당시 시민들은 도시국가 전체의 중요한 사안들에 대하여 아고라에서 자유로의 자신의 의견을 표현할 권리를 가지고 있었으며, 의사결정에 직접 참여할 수 있었다(Crowley, S. and Hawhee, D., 2004, p.8). 그러나 이러한 자유의 권리를 모든 시민이 100% 행사할 수 는 없었다. 현실적으로 모든 시민들이 도시전체의 중대한 정치적 사안에 대하여 같은 수준의 사유 능력을 발휘하거나 정책적 담론을 생산할 능력을 가지고 있지는 않았다. 따라서 시민들의 파편화된 각각의 생각을 종합하고 정의함으로써 문제해결에 대한 통합적 이미지를 구현하는 상징체계를 만들 수 있는 자만이 이 권리를 행사할 수 있었다. 상징체계의 구현 능력을 가진 일부 시민들이 만든 정치적 의미와 상징들은 상호 충돌하고 화합하면서 아고라에서의 의사결정을 주도하게 되며, 민주적인 사회 통합에 기여한다. 결국, 고대 그리스 아고라의 직접 민주주의는 그 운영에 있어서 대의 민주주의 형태였으며, 다양한 의견과 표현들이 제시된 점에서는 숙의민주주의(deliberative democracy)가 이루어 졌음을 보게 된다.

송종길에 따르면, 1997년 이래 TV토론은 후보자 선택에 있어서 가장 영향력 있는 정보원으로 자리잡기 시작했다. TV토론은 유권자의 반응 조사에서 뿐만 아니라 1997년 대통령후보자 토론회의 평균 시청률이 50%이상이었고, 2002년의 후보자합동토론회에서도 평균 30%이상의 시청률을 보임으로써 선거에 있어서 가장 중요한 선거운동 방식이 되었음을 보여주고 있다.

'숙의'란 시민들이 당면한 문제들을 다양한 시각에서 생각하고 상호간에 대립적인 생각에 대하여 의견을 주고 받음으로써 이해와 의견 그리고 전망을 확대하는 것을 의미한다. '숙의 민주주의'는 공적 결정에 대하여 국민들이 직접적인 영향력을 행사할 수 있도록 참여시킴으로써 통치 행위에 대하여 시민의 목소리를 강화하는 것이다. 그 결과 시민들은 정책에 대한 자신들의 영향력을 확인하게 되며 자신들의 일상생활과 미래에 영향을 미칠 정치적 결정을 위한 기원으로 존재하게 된다. 그러나 모든 국민이 동일한 지적, 인식적 수준을 갖지 않고 있으며, 표현 능력의 차이로 인하여, 높은 수준의 통합적 상징체계를 생산할 수 있는 시민들, 예를 들어 전문가, 여론 선도자, 지식인들이 공적 의사결정에 참여함으로써 숙의 민주주의는 본질적으로 대의 민주주의 체제에서 구현된다.

http://www.deliberative-democracy.net/

오늘날 그리스의 아고라는 미디어에 의한 공적 공간으로 대체되었다. 특히 방송토론은 선거 시기에 다양한 정치적 담론들이 직접 표출되고 충돌함으로써 숙의 민주주의를 위한 가장 이상적인 방식으로 인식되고 있다. 선거방송토론은 형식적으로는 대의 민주주의, 내용적으로는 숙의 민주주의의 모습을 갖춘 오늘날의 정치체제를 검증하는 중요한 방식이라 할 수 있다. 즉, 선거방송토론은 시민 요구와 의사가 수렴되고 이를 중심으로 의제가 선정되어 제시되고 또한 대표성을 갖는 정치 당사자들이 의제에 대하여 논쟁을 하고, 정책적 비전을 제시하는 공론장을 형성한다. 이 공론장에서는 이미지, 영상 아이콘, 몸 동작, 언어 등이 조합되어 정치적 상징을 만들게 되는데, 이 상징들은 선정된 의제들에 대한 정치적 이미지와 의미들을 생산한다. 따라서 유권자들은 이 상징적 이미지와 의미들을 소비하고 이를 바탕으로 의사결정을 하여 후보자를 선택한다. 결국 오늘날 선거방송토론은 대의 민주주의 체제를 작동시키는 상징적 체계라 할 수 있다.

2) 시민 미디어 공론장

선거방송토론의 상징적 체계는 무엇보다도 '공적 논의(public deliberation)'의 활성화를 위해서 작동할 때 유권자들로 부터 정당성과 신뢰성을 획득하게 된다. 방송토론은 정치나 정책의 실천 행위라기보다는 다양한 정치적 의미, 정책, 이념들에 관한 '언어적 수사와 주장이 교차'하는 행위이다(Arios, J.-M., 1994, p.163). 따라서 각 참여자들이 양질의 정책 담론과 보다 수준 높은 공적인 정보를 제공하고 논쟁에서 승리함으로써 정치적 성공을 이루는 상징적 정치의 장이라 할 수 있다. 방송토론이 다양한 공적 논의의 장이 될 때 대중적 신뢰를 받을 수 있으며, 실질적인 정책 집행시 분쟁을 감소시키는 역할을 한다.

고대 그리스의 아고라에서 전개된 공론장의 원형을 볼 때, 방송토론은 시민이 직접 참여하는 시민 미디어 공론장으로 모습을 갖추는 것이 바람직하다. 김은규(2003, 119쪽)의 시민 미디어에 관한 정의를 참조할 경우, 이 공론장은 방송사의 기획과 제작의도에 따라 방송토론에 시청자들을 단순히 동원시키는 차원이 아니라 방송에 대한 시민의 프로그램 억세스를 보장하여 이 토론회를 시민들이 직접 기획하고 직접 제작함으로써 완성되는 것이다. 그러나 고대 그리스에서처럼 모든 시민이 참여하는 것이 아니라 토론회를 주관할 능력을 가진 시민, 즉, 방송 및 정치에 대한 전문적 지식을 가진 개인이나 사회적 집단,  여론 선도자와 같이 시민의 대표성을 가진 개인이나 단체들이 주체가 되는 것이다.

일반적으로 방송토론은 TV의 중재자(Mediator)가 시민에 의해 선출되지 않았음에도 대표성을 가지고 사건 의제, 정치적 결정 뿐만 아니라 질문 형태까지도 정하는 방송의 기술적 시스템(Williams R., 1973, p.52)에 따라 진행된다. 방송의 기술적 시스템은 토론장에서 일어나는 현실 그대로 모든 것을 표현(expression)하지 않는다. 오히려 토론자의 발화나 토론 형식을 중심으로 한 촬영의 쇼트나 시컨스에 따라서 현실을 자르고, 선택함으로써 재현(representation)하게 된다. 이 과정에서 미디어적 조작(manipulation)이 필연적으로 이루어진다. 이러한 방송의 기술적 조작은 정치 후보자들에게 있어서는 정치적 조작의 기회가 되며, 따라서 방송토론에서는 기술과 정치적 의미가 결합한 조작화가 진행된다. 브르똥(Bretion, P., 2000, p.130.)이 제시한 정치 후보자 초청 방송에서 나타나는 TV의 조작방식 역시 방송토론에서도 적용될 수 있을 것이다.

<표 1> TV의 11가지 조작 방식

	정서 조작		인식 조작
	감성에 호소	융합 효과 유도	조작적 프레임	비 구성적 원인
인간적 유혹	○
스타일에 의한 유혹	○
메시지 미학	○
두려움 조성	○
메시지의 반복		○
도취 및 동조화		○
감성 자극		○
거짓 프레임			○
재 프레임화 남용			○
강제적 프레임			○
중복	○			○

조작은 크게 정서적인 면과 인식적인 면에서 이루어 진다. 정서적 조작은 메시지를 통해서 감성에 호소하는 것과 커뮤니케이션 과정에서 모든 차이를 소멸시키는 융합 효과에 의하여 실행된다. 감성적 호소는 인물 중심의 선동적 유혹을 통해서 훌륭한 후보자 임을 호소하는 것, 멋진 언어 구사와 모습 등 스타일을 이용한 유혹, 예술 및 문학적 표현으로 메시지를 구성하여 미학적 유혹, 권력체에 대한 두려움 유발, 내용에 대한 논의를 생략하고 의견을 혼합한 감성적 메시지를 구성함으로써 실행된다. 그리고 융합 효과는 반복에 의한 명확한 인상효과, 메시지의 내용보다 대화자의 정신 상태를 더 중시하여 상대의 심리에 침투하는 방식인 최면효과와 감성적 자극에 의해서 나타난다.

인식적 조작은 조작적 프레임과 비구성적 원인으로, 조작적 프레임은 토론자들과 관련된 실제적 사안들을 어떤 특정한 방식으로 조직하거나 재조직한다. 조작적 프레임은 정치적 사안을 체계화 시킴으로써 논쟁의 힘을 강화하는데, 거짓 정보에 기초한 거짓 프레임, 현실에 대한 새로운 이미지를 구성하는 재 프레임화의 남용, 강제적 프레임 등을 이용하여 기존의 프레임에서 수용된 결과들을 숨김으로써 현실을 위장하거나, 실재를 변형하는 방식으로 이 사안들을 이끌어가고, 또한 현실에 대한 개념적, 이미지적 조작을 통해서 유권자들의 인식과 확신을 조작한다.

이와 같은 TV방송토론에서의 조작은 토론자 개개인의 실체와 정치적 담론들을 실재보다 과장, 확대하게 된다. 더욱이 이 방송토론이 국가 권력과 방송사에 의해 주도될 때 기존 권력구조와 방송의 기술 체계가 요구하는 방식으로 조작될 가능성이 더욱 높아진다. 이러한 점에서 방송토론이 숙의 민주주의 체제의 한 시스템으로 작동하기 위해서는 시민 미디어 공론장의 모습을 갖는것이 바람직하다. 시민 미디어 공론장으로써의 방송토론은 시민들이 실질적으로 요구하는 의제 및 문제 해결방안, 정책 이슈의 비판적 검증, 후보자의 역량과 적격성 판단 등 방송 콘텐츠의 모든 방향이 시민에서 후보자로 향하는 후보자 검증 절차로 구성되며, 후보자가 시민으로 향하는 설득 커뮤니케이션과 대립된다.

이제까지 우리는 오늘날 대의 민주주의 체제를 표현하는 상징적 작동 체계라는 점과 숙의 민주주의의 실현을 위해서는 시민 미디어 공론장적 실체를 가져야한다는 점을 논거하면서 본질적 역활과 원론적 차원에서 선거방송토론을 형상화 하였다. 그러나 이 형상화가 단순한 하나의 이상에 만 머물고 현실에서의 실현 가능성이나 적용을 위한 실재적 구속력이 없다면 선거방송토론의 진정한 존립의 의미가 소멸될 것이다. 현재 우리의 방송토론은 제도화의 표준적 틀에서 엄청난 양적으로 팽창된 모습을 가지고 있다. 이러한 팽창이 방송토론의 올바른 기능과 정확한 목적성을 동반하고 있는지는 생각해 볼 일이다.

3. 제도화의 실체 : 방송토론의 세 주체

현재 방송토론은 토론위원회, 방송사 그리고 후보자(정당)가 주체가 되어 시행되고 있다. 선거법에 의해 제도화된 방송토론 진행 구조를 살펴보면 다음과 같다.

<표 2> 선거방송토론의 진행 도식

후보자(정치)

카메라(방송사)

사회자(중재자)

선거방송토론위원회(기획자)

: 규칙 준수

(정치적 의사 표명)

공정한 카메라 운영                질문 및 토론의 통제

(presentation 제공)                      (질서있는 토론 운영)

기술적 지원

(사회자 진행에 따른 이미지 구성)

: 토론회 계획 수립, 방향성 제시

(법적, 제도적 주체기구)

1) 토론위원회의 조직구조와 역할

세계적으로 그 사례를 찾아볼 수 없는 독특한 제도로써 우리의 정치현실에서 하나의 대안으로 자리잡게된 토론위원회는 국민으로 하여금 보다 정확하고 합당한 인물과 정책을 선택할 수 있게 하는 한편 깨끗하고 돈이 적게 드는 선거를 구현하는 지름길로서 이를 수행할 책임을 갖는다는 설립 취지를 제시하고 있다. 사실상 선거방송토론은 과거의 금권·타락 선거, 비방 등 불법적 선거운동을 차단하기 위한 대안으로 그리고 후보자 선택을 위한 개방된 공간에서의 정확한 정보의 전달이라는 기능적 논리에 따라서 제도화 되었다. 그럼으로써 국가기구인 토론위원회의 활동이 지향하고자 하는 운영 방향이나 목표 속에서 '숙의 민주주의'의 실현이나 민주적 공론장에 대한 신념 같은 것을 찾아볼 수 없다는 점이 오늘날 제도화의 불안정성의 근본 원인이라 할 수 있다.

워원장 인사말 중에서, www//debates.co.kr

선거법은 방송토론을 진행함에 있어서 토론위원회에 많은 권한을 부여하고 있다.

첫째,  2005년 8월 4일 개정된 <공직선거법>과 <정당법>으로 인해 토론위원회는 이제 거의 모든 선거에서 후보자방송토론를 법적으로 주관하는 주체가 되었다.

위원회	방송토론 주관
중앙선거방송토론위원회 (1개)	대통령선거(3회 이상), 비례대표국회의원선거(2회 이상), 공직선거정책토론회(선거일 전 90일 부터 월1회), 정당정책토론회(비 선거시 년 2회 이상)
시·도선거방송토론위원회 (16개)	시·도지사선거(1회 이상), 비례대표시·도의원선거(1회 이상)
구·시·군선거방송토론위원회 (183개)	지역구국회의원선거(1회 이상), 자치구·시·군의 장선거(1회 이상)

○ 중앙토론위원회는 선거운동 기간에 대통령 후보자의 경우 3회이상, 비례대표 국회의원의 경우 2회 이상 후보자 토론회를 주관해야하며, 임기 만료에 의한 대통령선거, 국회의원선거 및 전국 동시지방선거 시 선거일 전 90일 부터 후보자등록신청 개실일 전일까지 월 1회이상 '공직선거정책토론회'를 개최해야 한다. 또한 정당법(제39조)에 따라서 임기 만료에 의한 공직선거의 선거일전 90일부터 선거일까지의 기간을 제외한 비 선거시에 년간 2회 이상 '정당정책토론회'를 주관해야한다.

○ 시·도토론위원회는 시·도지사 선거와 비례대표 시·도의원선거시에 선거운동기간 중 1회이상 후보자 토론회를 주관해야한다.

○ 구·시·군토론위원회는 지역구국회의원선거와 자치구·시·군의 장 선거시에 선거운동기간 중 1회 이상 후보자 토론회를 주관해야한다.

비례대표국회의원과 비례대표시·도의원 후보자 토론회는 비례대표 후보자 중해당 정당의 대표자가 지정하는 후보자들이 참여함으로써 진행된다. 8월 4일 개정 선거법은 선행법에서 정한 참여 가능한 후보자의 선정기준에 따른 '초청 후보자 토론회' 이외에 비 초청 후보자들에게 토론회 참여 기회를 부여함으로써 사실상 선거에 출마하는 모든 후보자가 방송토론에 참여할 수 있게 되었다.

둘째, 토론위원회는 토론회 개최일시 및 장소 결정으로 부터 의제 및 토론 방식 선정까지 모든 실무 사항들을 추진함으로써 방송사, 후보자 및 사회자의 역할과 활동을 행정적으로 규제하고 지원하는 기획자이자 조직자로써의 외형을 가지고 있다. 따라서 운영에 관한 위원회의 결정사항은 거부할 수 없는 법적 구속력을 갖는다. 그러나 이 결정 사항을 위반하였을 경우 어떠한 처벌이나 제제할 수 있는 법적 권한을 가지고 있지 못한 것이 위원회 활동의 모순이라 할 수 있다. 이 모순은 한편으로는 방송토론의 본질이 시민사회의 영역에 있음으로해서 나타나는 제도화의 한계라고 볼 수 있다.

주요 업무를 보면, 개최일시·장소 결정 및 중계방송사 결정, 초청대상 후보자 선정, 사회자 및 패널 선정, 토론진행방식 결정, 토론 의제 수집 및 선정, 질문 사항 작성 및 선정, 후보자들을 대상으로한 설명회 개최, 토론회 장소 및 설비 결정, 예산 집행 등이 있다.

이러한 막강한 권한을 기반으로 토론위원회는 2006년 전국동시지방선거에서 후보자 방송토론을 주관할 것이다. 특히 올해 처음으로 기초자치단체장 후보자 방송토론을 주관하게 되는데, 토론위원회의 조직망과 선거구역이 일치하지 않음에 따라서 혼란이 예상된다. 즉, 토론위원회가 183개로 236개의 기초자치단체 선거구역별로 위원회가 설립되지 않아서 타 지역의 토론위원회가 방송토론을 주관해야하는 상황에 놓여있다. 즉, 47개 토론위원회가 2개이상의 토론회를 주관해야한다. 문제는 서울이나 부산과 같은 대도시의 경우 대부분 선거구역별로 각기 토론위원회가 설립되어 있으나 강원도, 충북, 경북 등과 같은 지방은 불일치가 심하다. 강원도의 경우 한 토론위원회가 4개 지역의 토론회를 주관해야하는 경우가 2, 3개 지역을 주관해야하는 경우가 하나 있다.

<표 3> 기초단체장 후보자방송토론주관 구·시·군선거방송토론위원회 현황

구시군별 시도별	토론 위원회수	1개	2개	3개	4개	비고
計	183	115	33	9	5	21
서 울	25	25
부 산	15	14	1
대 구	7	6	1
인 천	8	7		1
광 주	5	5
대 전	5	5
울 산	5	5
경 기	38	15	6			17
* 강 원	8	3	2	1	2
* 충 북	7	2	1	1	1	2
* 충 남	9	3	5	1
전 북	9	3	3		1	2
* 전 남	12	3	8	1
* 경 북	14	9	2	2	1
* 경 남	13	8	3	2
제 주	3	2	1

※ 반면에 경기-수원 : 4개 토론위원회가 ⇒ 1개 지역 토론회 주최

성남, 부천, 고양 : 3개 토론위원회가 ⇒ 1개 지역 토론회 주최

안양, 안산 : 2개 토론위원회가 ⇒ 1개 지역 토론회 주최

전북-전주 : 2개 토론위원회가 ⇒ 1개 지역 토론회 주최

충북-청주 : 2개 토론위원회가 ⇒ 1개 지역 토론회 주최 하도록 되어있다.

토론위원회는 선거운동에 있어서 모든 수준의 선거에서 그리고 모든 이슈에 관한 정치적 상징들을 생산하고 작동함에 있어서 그 범위와 방식을 결정하는 관리자로 법적, 제도적 권한을 가지고 있다. 그럼에도 그러한 권한을 올바로 행사할 수 있는 역량과 토론문화와 숙의민주주의를 위한 전문성에 기초한 방송토론의 역할을 생산적으로 담당할 수 있는 구조를 갖추고 있지 못한 실정이다. 중앙토론위원회의 경우, 현재 선거관리 위원회의 3급 공무원이 국장으로, 5급 사무관이 팀장(방송토론 팀장과 토론지원팀장 겸임)으로 있으며, 방송관련 전문가 1인이 다급의 직원으로 있는 실정이다. 따라서 실무를 추진함에 있어서 전문성이 거의 보장되지 않는 구조로 되어있다. 지역의 토론위원회의 경우는 선거관리 위원회의 홍보과 직원이 겸임함으로써 방송토론에 관한 기본적 소양도 갖추지지 않은 상태에서 시·도 16개, 구·시·군 183개 토론위원회에서 방송토론에 관한 실무를 진행하고 있다. 위원회 구성과 활동의 경우, 각 정당 추천 위원, 선관위 추천위원 그리고 학계 및 시민단체 추천 위원으로 구성되어 있다. 정치적 공정성을 기준으로 한 위원회의 조직적 특성은 13일의 선거 기간에 시행해야하는 방송토론이라는 속도성과 정치 및 미디어에 관한 전문성에 기반한 객관성과 공정성이 선거방송토론의 핵심적 사안이라는 점에서는 비 효율적인 구조임을 인식하게 된다. 더욱이 예산권이 선거관리위원회에 있음으로해서 충분한 예산을 확보하지 못하고 이에 따라서 위원회 활동이 유명무실한 모습을 보이고 있다. 예를 들어, 지난 2005년의 경우 구·시·군토론위원회는 예산이 배정되지 않아 단 1회도 위원회를 개최하지 못하였다. 따라서 현재의 토론위원회 운영체제에 관해서 총체적으로 재 검토할 필요가 있다.

2) 방송토론에서 방송사의 위치

선거방송토론의 제도화는 후보자토론회를 주관함에 있어서 방송사의 역할에 새로운 변화를 주었다. 선거법의 규정에 따르면, 방송사는 토론회를 방송함에 있어서 별다른 권한을 가지고 있지 못하고 있다. 법 제82조의 2의 제10항은 "공영방송사는 그의 부담으로 대담·토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하여야 한다. 다만, 지역구 국회의원선거 및 자치구·시·군의 장선거에 있어서 전국을 방송권역으로하는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다." 그리고 제11항은 "구·시·군선거방송토론위원회는 지역구국회의원서거 및 자치구·시·군선거에 있어서 제10항 단서의 규정에 의하여 공영방송사가 중계방송을 할 수 없는 때에는 다른 지상파방송업자나 종합유선방송업자의 방송시설을 이용하여 대담·토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계방송하게 할 수 있다. 이 경우 그 방송시설 이용료는 국가 또는 당해 지방자치단체가 부담한다."라고 정하고 있다. 이처럼 공영방송사를 비롯하여 기타 방송사들의 역할은 축구경기 중계하듯이 토론회를 단순히 중계방송하는 역할만이 주어져있다.

후보자방송토론에 있어서 방송사가 주체가 되지 못한다는 점은 중요한 의미를 가지고 있다. 외국의 사례에서 보거나 전통적으로 정치후보자 초청 토론회 프로그램은 TV방송의 중요한 정치적 역할이었다. 미국의 경우, 1960년 대통령 후보인 민주당의 케네디와 공화당의 닉슨간의 방송토론이 CBS, NBC 그리고 ABC 방송이 공동으로 주관한 이래(이현숙, 2004, 46쪽, ) 그리고 프랑스의 경우, 1974년 대통령 후보인 발레리 지스카르 테스텡과 프랑소와 미테랑간의 방송토론이 TF1 방송사가 주관한 이래(박진우, 프랑스의 TV토론, 해외선거방송과 TV토론, 서울, 중앙선거방송토론위원회, 2004, 209-255쪽, 230쪽), 방송사들은 선거법이나 방송법상 어떠한 특별한 제한 규정 없이 그리고 방송위원회의 특별한 통제 없이 선거방송의 '공정성'이나 '형평성'에 대한 일반규정에 근거하여 자율적으로 방송토론을 기획하고 중계방송해왔다. 미국은 민간기구로써 대통령토론위원회(Commission on Presidential Debates)가 1987년에 설립되어 대통령 및 부통령 후보자토론회를 주관함에 따라 후보자 방송토론이 시민사회의 영역으로 편입되어 실행기 시작했음을 볼 수 있다. 프랑스의 경우, 특별한 강제조항 없이 시청각최고회(Conseil Supérieur de l'Audiovisuel)와 공영방송사가 협조하여 후보자들을 중재하여 방송토론을 시행하고 있다.

2004년의 공직선거법을 통해서 선거후보자 방송토론은 국가 행정기구의 업무 가운데 하나로 변형되었다. 법률적 형식에 따르면 토론위원회가 앞서 제시한 각급 선거에서 방송토론을 기획, 준비, 진행하는 주체로써 토론회 중계방송과 관련된 모든 방송사를 지명하고 지휘하도록 되어있다. 이러한 제도적 체계에 따른 중계방송은 몇가지 문제점을 가지고 있다.

먼저, 공영방송인 KBS와 MBC는 공공서비스 차원에서 의무화되었으며, 공영방송이 불가한 경우 지역 민방이나 케이블방송이 중계방송을 담당하도록 되었다. 현실적으로 지역구 국회의원선거나 자치구·시·군의 장선거의 경우 9개의 KBS 지역 총국과 19개의 지방 MBC가 중계방송 하기는 물량면에서 불가능하다. 따라서 119개의 지역 케이블TV 방송이 반듯이 참여해야만 모든 지역의 후보자들을 위한 방송토론이 가능하다. 그럼에도 공영방송과 케이블TV 간에 방송토론 주관 방송사 결정을 위한 기본적인 기준이 마련되어 있지 않아 양 방송사간의 이익이 대립될 경우, 방송토론 개최가 불안전해질 우려를 낳고 있다. 더욱이 공영방송이 상업방송과 똑같은 경쟁 체제에 놓여있는 상황에서 공영 방송에 우선권을 부여한 선거법은 오히려 양 방송사에게 불편한 규정이 되고 있다. 공영방송은 마지 못해 방송토론을 주관하는 모습을 보이는데 예를 들어 지난 국회의원선거 방송토론의 시간대를 보면, 지역 KBS와 MBC 모두 대부분의 시간대를 아침 10시나 저녁 11시 30분에 편성을 해놓았으며, 프라임 타임대에는 단 1회도 편성하지 않았다. 특별히 농촌지역에서의 아침 10시와 밤 11시 30분 시간대는 시청률이 거의 없다고 해도 무방할 것이다.

둘째, 방송토론을 주관함에 있어서 지상파 방송과 케이블 방송간의 법적 불공평성을 제기할 수 있다. 지상파 방송 보더 더 많은 토론회를 주관하는 중요한 위치에 있음에도 불구하고 케이블 방송은 토론위원회의 운영규칙이 정한 언론의 범위에서 배제되어 있으며, 방송시설이용료의 지급 방법에서도 방송토론 중계방송을 위해서는 동일한 수준의 시설을 이용해야함에도 불구하고 지상파 방송의 80%에 해당하는 금액으로 산정되어 있다. 산정기준이 전파 도달률에 기초한 이 지급방법으로 현실적으로는 설득력이 부족하다. 무엇보다도 전파 도달률과 상관없이 비슷한 시설비가 소요된다는 측면, 그리고 100% 도달률에 시청률 100%를 기준으로 할 때 실질적인 시청률이 5% 내외인 점을 감안할 때 도달률은 별 의미가 없다. 따라서 보다 현실적이고, 합리적으로 제도적 개선이 필요할 것으로 보인다.

셋째, 케이블TV 방송의 내부적 문제를 제시할 수 있다. 지난 2004년 총선시에 243개 지역구에서 289회의 토론회와 합동연설회가 개최되었는데, 그 중 118개의 케이블 방송이 134회를 주관하면서 지역 매체로써의 케이블의 공적 역할을 재정립하는 모습을 보이기도 하였다.

서울	32	경기	13	울산	2
부산	14	강원	4	경남	4
대구	12	충북	3	전북	4
광주	4	충남	6	전남	5
인천	5	경북	6	제주	1
대전	4	77개 행정구역, 119개 사업자

<표 4> 행정구역별 SO허가수

케이블 TV방송은 1997년에 <공직선거 및 선거부정방지법>이 개정됨으로써 법 71조와 72조에 근거해 대통령선거, 지역구국회의원선거(재·보궐선거 포함) 시에 후보자 TV연설을 처음으로 개최할 수 있었다. 그럼에도 케이블은 선거에 있어서 그리 주목받는 매체로써 역할을 하지 못했다. 그러나 17대 총선시 케이블TV방송은 자체적으로 보도준칙을 마련하고, 선거방송기획단을 조직하여 일관성 있고 체계적인 선거방송토론을 실행함으로써 지방분권화 시대에 지역정치 및 지역의 선거문화를 개선하는 주도적 미디어로 위상을 정립하는 기회로 삼기도 하였다.

보도준칙 내용을 보면,

첫째, 공정보도 우선 준수 : 공정보도 원칙을 준수하여 모든 정당과 후보자들에게 동등한 보도기회를 제공하고 특정 정당 또는 후보에 편중하여 보도하지 않으며 선거에 영향을 줄 수 있는 후보자별 지지도나 판세 보도를 자제하고 특정 후보에 불리한 기사는 충분한 반론 기회를 제공한다.

둘째, 책임 있는 정책 보도 : 후보 활동중심의 보도를 탈피하고 후보자의 자질과 공약을 분석 검증해 후보 또는 정당별 정책의 차이와 타당성을 비교 분석해 보도함으로써 책임있는 정책보도에 임한다. 더불어 흑색 선전 등 확인되지 않은 주장은 신중하고 비판적으로 보도한다.

셋째, 공중의제 중심 보도 : 후보들이 내세운 선거이슈나 정책이 아닌 시민들이 제기한 공중의제를 주도적으로 보도하고 이를 후보들의 입장에서 비교 보도한다. 또한 지역현안과 이슈를 적극 발굴하여 주민들이 주도하는 선거방송이 되도록 노력한다.

넷째, 지역주의 철저 배제 : 모든 정당과 후보들의 선거활동을 보도함에 있어 지역감정을 선동하는 보도는 일체 삼가며 지역 감정에 호소하는 후보 또는 정당을 올바르게 비판하고 지역여론에 편승하지 않는다.

<도표 4> : 선거방송토론위원회 주최 TV토론 및 합동연설회 방송현황>

한국케이블TV방송협회, 제17대 국회의원선거(2004.4.15), <케이블TV 선거방송 백서>, 제 22쪽.

지역(지역구수)	KBS	MBC	지역민방	케이블TV
서울(48)				48
부산(18)	9	11(2)
대구(12)	5	9		6
인천(12)				12
광주(12)	4	3
대전(7)	3		3	6
울산(6)	5	1
경기(6)				54
강원(8)	토론회 동시 생중계 8			1
	합동연설회 3
충북(8)	3	5
충남(10)	5	5
전북(11)	6	5		7
전남(13)	6	7
경북(15)	7	14
경남(17)	5	12
제주(3)	1	2
합계(243)	70	82	3	134

그러나 이러한 긍정적인 모습에도 불구하고 케이블 방송은 극복해야할 몇가지 문제점을 노출하기도 하였다. ① <가입에 의한 시청체제>에 따른 통제적 네트워크의 속성으로 방송토론에 대한 지역민의 억세스가 제한적일 수 밖에 없다는 점이다. 여전히 케이블TV 방송 비 가입자가 20%를 넘는 상황에서 이를 해결할 수 있는 실질적인 방안 마련이 필요하다. ② 케이블TV 방송은 기존 지상파 방송의 보완 혹은 일부 대체 매체라는 인식을 해소하는 방안이 필요하다. 2005년 8월에 개정·공포된 <공직선거법>에서도 여전히 공영방송사가 중계방송 할 수 없을 경우에만 케이블TV방송이 이를 담당하도록 규정하고 있다. ③ 제작 능력의 문제로 방송토론을 개최할 만한 스튜디오를 갖지 못하고 있는 SO가 3분의 2 이상이나 되는 상황에서, SO간의 협조체제가 제대로 이루어지지 못하는 실정에서는 방송토론은 부실해질 수 밖에 없다. ④ 선거에 있어서 케이블TV 방송사의 중립적, 객관적 그리고 투명한 자세를 통하여 후보자 및 지역 유권자들로부터 신뢰성을 획득하야 할 것이다. 따라서 케이블TV방송협회 차원에서의 윤리 강령을 수립하고, 선거방송에 있어서의 자체적인 감독권을 강화함으로써 대외적으로 방송의 중립성에 대한 염려를 불식해야 한다.

이명렬, 미디어선거와 지역 케이블 방송의 역할, <제17대 국회의원선거 선거방송토론위원회 보고서>, 2004,  202쪽.

넷째, TV방송 이외에 라디오 방송이 광역시의회 선거나 기초의회선거에서 후보자를 초청하여 토론회를 주관하여 중계방송하고자 할 경우, 아무런 법적 근거가 없다. 한편, 2004년 11월 시범사업자가 선정된 이래  소출력공동체라디오가 본격적으로 지역 라디오방송으로 자리잡기시작했다. 현재 8개의 방송사가 서비스를 시작하고 있으며, 2006년 전국동시지방선거시에 해당지역의 선거후보자들을 초청하여 방송토론을 주관하고자 하고 있다.

<표 5> 소출력공동체라디오 시범사업권 및 국회의원·기초자체단체 선거권>

지역	등록 법인 명	방송사명	방송구역	선거구역
관악	(사)관악공동체 라디오	관악FM	일부 : 관악구	○기초자치단체 : 관악구 ○국회의원 : 관악구 갑, 관악구 을
마포	(사)마포공동체 라디오	마포FM	일부 : 마포구, 서대문구	○기초자치단체 : 마포구, 서대문구 ○국회의원 : 마포구 갑, 마포구 을, 서대문구 갑, 서대문구 을
분당	(사)문화복지미디어 연대	분당FM	일부 : 분당구	○기초자치단체 : 성남시 ○국회의원 : 부당구 갑, 분당구 을
경북영주	(사)영주FM방송	영주FM	일부 : 영주시	○기초자치단체 : 영주시 ○국회의원 : 영주시
대구(성서)	(사)성서공동체FM	성서FM	일부 : 달서구	○기초자치단체 : 달서구 ○국회의원 : 달서구 갑, 달서구 을, 달서구 병
충남공주	(사)금강FM방송	금강FM	일부 : 공주시	○기초자치단체 : 공주시 ○국회의원 : 공주시·연기군
광주(북구)	(사)광주시민방송	광주시민 방송	일부 : 광주북구	○기초단체 -광주북구 ○국회의원 - 북구 갑, 북구 을
나주	(사)나주방송	나주FM	일부 : 나주시	○기초자치단체 : 나주시 ○국회의원 : 나주시·화순군

이 소출력공동체라디오가 활성화될 경우, 케이블TV 방송과 함께 지역의 공적 기능을 담당하는 미디어로 정착될 것으로 예상한다. 이 경우, 두 방송사는 상보적 상호관계를 형성할 수 있으며, 기존의 공영방송을 비롯하여 전국적 채널들이 소홀히 해왔던 또다른 형태의 공공성, 즉, 지역분권화와 지방자치제의 활성화에 따른 방송의 새로운 공적 역할을 담당할 것으로 보인다. 이와같은 소출력공동체라디오 뿐만 아니라 인터넷 방송, DMB, ITTV, 와이브로 등 다양한 디지털 미디어에서의 선거방송토론의 중계방송 및 재방송에 관한 제도적 장치를 마련하는 것이 시급한 사안이 되고 있다.

3) 정당 및 후보자

선거 후보자들은 TV방송토론의 실질적인 행위자(actor)들이다. 선거운동에 있어서 선거법이 정한 금지 조항들 범위 내에서 이들은 자유로이 선거운동을 할 수 있는 자유로운 정치적 주체들이라 할 수 있다. 그러나 2004년 이후, 이들 자유로운 행위자들은 후보자 방송토론이나 합동연설회에 의무적으로 참여하여 정치적 의사표현을 하도록 되었다. 현실적으로 선거 후보자들에게 어떤 특정한 선거운동 방식에 의무적으로 참여시키는 제도적 틀에는 많은 이견이 있을 수 있다. 선거법 제 58조 '선거운동에 대한 정의' 제2항은 "누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있다. 그러나 이 법 또는 다른 법률의 규정에 의하여 금지 또는 제한되는 경우에는 그러하지 아니하다."라고 정하고 있다. 이 규정은 자유로운 선거운동을 원칙으로 하되 선거운동 방식을 법적으로 제한하는 의미를 가지고 있다. 따라서 선거운동의 정의는 활동에 있어서의 법적 '제한 규정'에 의해 실체화되어 있을 뿐, '의무 이행 규정'은 선거운동의 개념을 정의하는데 있어서 어떠한 개입의 여지가 없다.  제2항의 규정 상 모든 후보자들이 법적으로 규정된 선거운동 방식, 예를 들어 선전 벽보, 현수막, 어깨띠, 신문광고를 자유로이 선택하고 이용할 수 있다. 그러나 유독 선거방송토론위원회가 주관하는 TV방송토론과 합동연설회(제 82조의 2와 3)는 의무규정으로 됨으로써 58조의 2항과 82조의 2가 서로 충돌하는 모순을 보이고 있다. 즉, 선행법이 후속법의 범위를 포괄하지 못함으로써, 선행법 우선원칙에 따를 경우, 82조의 2는 유명무실한 법체계가 되며, 따라서 선거방송토론위원회의 존립기반이 법적으로 불안전해지고, 선거 후보자들은 이 강제 조항을 거부할 수 있는 근거를 마련할 수 있게 된다. 이처럼 불안전한 제도에서 출발한 방송토론은 그 운영에 있어서도 혼란스럽고 분산된 양태를 보이고 있다.

먼저, 여론조사에 따른 토론회 초청 후보자의 선정 기준의 불합리함인데, 선거법 108조의 제 1항의 규정, '선거기간 개시일 부터 선거일의 투표 마감시각까지(2005년 8월 개정법은 선거일 6일 전 부터 선거일 투표마감시간까지로 정함)' 여론조사를 공표하지 못하도록 금지하고 있다. 따라서 여론조사 결과 평균 지지율이 5% 이상인 후보자로 정하고 있는 기준은 후보자 등록하기 전의 예비 후보자들에 대한 여론조사를 기준하는 것이다. 따라서 후보자 등록을 마친 실질적인 후보자들에 대한 정확한 여론조사가 이루어 지지 않는 상황에서 초청기준을 정하여 방송토론을 주관함에 따라 무소속이나 소수 정당 후보자에게는 불리한 법조항이 되고 있다. 이에 따른 혼란이 지난 17대 국회의원선거에서 가시화되었는데, 충청남도 지역의 모든 후보자들은 이러한 혼란을 막고자 단합하여 토론회를 개최하지 않고 모든 선거후보자가 참여하는 합동연설회를 개최하였다.

둘째, 2005년 8월 개정법은 이러한 혼란을 막고자 비 초청 후보자들에게도 방송토론에 참여할 수 있는 기회를 부여하고 있다. 법 제82조의 2의 제5항은 각급선거방송토론위원회는 초청대상에 포함되지 않는 후보자들을 대상으로 대담·토론회를 개최할 수 있도록 정하면서, 시간과 횟수를 다르게 할 수 있음을 명시하였다. 이 규정은 모든 선거에 일괄 적용됨으로써 다수당 중심의 후보자간 토론회와 소수 및 무소속 후보자들간의 토론회라는 이원적 구조를 고착시킬 것이다. 이에 따라서 분권화 시대에 중앙당으로 부터 독립된 지방지치단체의 선거라는 취지를 회손하고, 중앙당 중심, 다수 중심의 선거운동을 강화하는데 방송토론이 기여하는 모순을 낳을 것으로 예상된다.

이러한 불안전한 제도속에서 참여를 강요받는 후보자들은 방송토론이 자신의 정치력이나 정책방향을 알릴 수 있는 기회로 생각하기 보다는 통과해야 할 하나의 시험으로 생각하게 된다. 약 13일의 선거운동기간에 120분짜리 토론회에 참여해서 약 20분정도 발언하기 위하여 몇일을 준비하는 것은 후보자들에게는 무척 비 능률적인 선거운동일 수 있다. 따라서 후보자들은 토론을 위한 토론을 할 뿐, 후보자로써의 자질을 올바로 표현하거나 실천력있는 정책 비전을 제시하는 토론을 하고자 하는 의지는 나타나지 않고 있는 실정이다. 결국, 후보자들은 이 언어게임의 장에서 승리하기 위해 매체 전문가, 여론조사자, 연설문 작성자, 코디네이터 등에 의존하여 방송토론을 준비하게 된다.

제도화는 방송토론을 토론위원회, 방송사 그리고 후보자라는 삼각구도에서 행정적인 관리 시스템에 따라 의무적으로 시행해야하는 선거운동의 한 형태로 만들었다. 이 의무적 선거운동의 방식은 숙의 민주주의 실현을 위한 기여라든가, 유권자들에게 정확한 정보와 정치 현안에 대한 올바른 인식를 제공하고, 정치적 판단의 기준들을 설정하도록 지원한다는 토론의 기본적인 목적성 조차 인식하지 않고 있다. 다만 행정적으로 실수하지 않고, 규정에 따라 사고 없이 치루어야할 선거관리의 한 부분이 되었을 뿐이며, 이러한 제도적 구조는 결국 행정적, 기술적 합리성에 기초한 토론의 표준화, 규격화 대량생산 체제를 만들고 있다. 선거방송토론위원회가 방송토론 매뉴얼을 만들어서 모든 선거방송토론에 표준안으로 적용시키려는 모습은 도구적 합리성에 근거한 토론의 신화화를 확대시키고 있다.

4. 선거방송토론 운영의 합리성과 토론의 신화화

제도화에 따른 방송토론의 표준화와 규격화는 시컨스 별로 단절된 시간, 형식과 틀내에서 풍부한 정치 담론과 정보가 제한되고 수사학적 기술 만을 순간순간 발현하는 정치적 공론장을 양산하고 있다. 따라서 공론장의 정치적 통합 기능과 토론의 정당성을 부여하는 상징들은 정책과 사회문제에 대한 신화적 이미지를 구성하게 된다.

1) 제도적 합리성의 두 종류

이 정치적 공론장은 제도화에 의해서 구조적 특성을 갖게된다. 선거방송토론위원회가 설립되고 법, 운영규칙 및 규정에 의해서 통제됨으로써 시민사회의 공공장적 성격을 갖고 있던  TV방송토론은 국가의 행정규제 체제 내에서 제한적 공론장의 모습을 갖게 되었다. 이 행정규제 체제에 따른 제도화는 민주주의의 절차적 합리성과 방송의 진행 및 제작에 있어서 기술적 합리성이 결합된 형식을 취하고 있다.

<표4> TV방송토론의 제도화에 따른 합리성

절차적 합리성	기술적 합리성
○ 조직적 합리성 : 중앙토론위원회, 시도토론위원회, 시군구토론위원회 등 각급으로 구성 ○ 운영의 합리성 : 대통령 선거, 국회의원선거, 시도지사선거 및 기초자치단체장 선거 등 각급의 주요선거에서 방송토론 주관 ○ 행정적 합리성 : 위원회의 합의제에 의한 실행절차 결정(토론일정, 사회자 결정, 토론 형식 및 의제 등) ○ 기회의 평등 : 토론회 초청대상 후보자 외의 후보자들을 대상으로 토론회를 진행할 수 있도록함(2005년 8월 선거법 개정)	○공적 역할 : 공영방송의 참여 의무, 필요시 기타 TV방송사 참여 가능 ○ 객관성 : 여론조사 및 각계의 의견수렴 등의 방식을 통한 의제 선정 ○ 공정성 : 토론형식에 있어 동등한 시간 및 기회 원칙 ○ 절차적 투명성 : 모든 후보자에게 방송일정, 주제 및 진행방식 사회자, 발언 순서 등에 대한 설명회 개최 ○ 표준화 : 토론시간 및 발언시간 제한, 질문, 답변 등에 관한 표준적 토론 진행순서 규정

이 두 합리성의 결합은 외형적으로는 가장 완전한 선거후보자 TV방송토론을 구현하는 시스템을 갖춘 것으로 보인다. 그러나 도구적 이성에 기초한 기능주의적 합리성의 결합은 아도르노와 호르크하이머(Adorno T.-W., Horkheimer M., 2001)의 견해처럼 이성이 비이성화로 진전되는 모습, 즉 도구적 이성에 의한 거짓된 투명성에 의해서 개개 유권자들은 TV방송토론이 만들어내는 '신화의 정치'의 대상이 되고 있음을 볼 수 있다. 지난 2005년 4월 30일 실시된 재보궐선거에서 경남 김해시와 성남 중원구 유권자를 대상으로 중앙선거방송토론위원회가 실시한 시청자 반응조사에서 유권자의 관심 사안에 대해 토론 내용이 어느정도 반영하였는가 하는 항에서 부정적 응답이 57,8%, 약간 반영이 33.1%로 토론에서 제시되는 담론들이 대체적으로 유권자들의 관심과 요구와는 괴리되어 있음을 볼 수 있다. 그러나 후보자 비교 검증을 위한 토론의 효과에 대한 항에서는 54.6%가 긍정적이 었으며, 그저 그렇다가 32.5%, 도움이 안되었다가 12.9%로 나타났다. 이 결과를 통해서 우리는 방송토론이 유권자가 개인적, 사회적 현실에서 제기하고 싶은 정치적 사안들을 담론화하지 못하였음에도 불구하고 유권자들은 방송토론이 만든 상징적 현실과 후보자들에 대한 상징적 이미지에 영향을 받고 있음을 알 수 있다.

아도르노와 호르크하이머는 맹목적으로 실용화되는 '인간 사유'의 경향으로 진리추구의 붕괴, 즉 '계몽의 자기파괴'라는 기술적 현실에서부터 철학적 문제를 출점으로 삼고 있다. "거짓된 투명성은 신화의 다른 명칭에 불과하다. 신화는 선명하게 밝혀주는 것 같지만 사실은 어둠 속에 내버려두는 것이다. 예로부터 신화의 특징은 친숙성과 함께 개념화의 노고를 피하는 것이었다."라고 주장하면서 이 두저자는 인간이 자연으로 부터 이탈되어 새로운 진보와 풍요를 가능하게 했지만 거대한 기술 장치와 이의 운영자들 앞에서 대부분의 개개인은 무력화되고, 그 기술 장치 앞에서 사라질 수 밖에 없는 새로운 신화가 탄생하고 있음을 지적하고 있다.

2) 표준적 상징체계의 신화화

결국, 도구적 합리성에 따른 기계적 투명성에 기반하고 있는 방송토론은 신화적 현실을 만들게 되며 시청자들은 TV의 상징적 조작으로 만들어진 이 신화적 현실들을 실재로 인지하고, 이를 근거로하여 의견을 형성한다. 이 신화적 세계는 다음의 3가지 요소에 의해실현된다. 즉, 정치의 의식화(la retuelisation), 극작법(la dramaturagie) 그리고 영상화(le filmage)로 이 신화화를 설명할 수 있다.

첫째, 방송토론의 제도화는 모든 선거 후보자들이 반듯이 참여해야하는 의식(le rituel)이 되었음을 의미한다. 이제 방송토론은 선거운동에 있어서 독점적 지위를 갖기 시작했다. 약 13일간의 법정 선거운동 기간에 후보자들은 토론위원회가 주관하는 방송토론에 참여해야한다. 지난 2004년 17대 총선 당시 243개 지역구의 181개의 토론위원회에서 289회의 법적 토론회를 개최하였다(송종길, 2004). 그 외 후보자들은 시민단체나 언론이 개별적으로 주관하는 방송토론회에 참석함에 따라서 대부분의 선거운동 시간을 방송토론에 소비해야하는 상황이 되었다. 이제 방송토론에 불참하는 것은 의식적 공동체(retual community)에서 배제되는 것이며, 이는 원죄적 나병환자로써 정치적 무능자로 낙인됨을 의미한다. 후보자들은 TV방송토론에 참여 함으로써 '선거 의식' 행위의 한 부분을 담당하는 주체, 즉 하나의 정치적 주체임을 스스로 확인하고 또 확인 시켜야 한다. 이제 모든 후보자는 자신에게 할당된 선거운동으로써의 방송토론에 참여해야하는 상황이 되었다. 그리고 유권자들에게 자신을 인식시키기 위해 더욱 더 TV방송에 적합한 존재로써 자신을 조정하기에 이르렀다(Maarek P.-J., 2002, p.15). 결국, 원시사회에서 의식이 의사결정을 위한 중요한 제도적 장치인것 처럼 방송토론이 제도화에 의해서 의식화(ritualisation)됨으로써 선거운동을 위한 각 후보자의 '사적 표현의 공간'(Saintville D., 2002, p.31)이 집단적이고 동질적 표현의 공간으로 대체되었다. TV방송 토론이라는 이 집단적 공간은 법률적 규정과 방송의 기술적 운영 틀 속에서 의식의 지배적 주체들-지배적 정치집단과 방송 주체-이 합의한 상징들, 기존의 정치 구조에서 이탈하지 않는 정치적 상징들이 후보자들 상호간에 교류 된다.

둘째, 의식적 행위는 무엇보다도 연극적 요소들에 의하여 완성된다. 정치의 시각화는 대중 매체의 기본원리와 정치적 주체들과의 만남으로써 방대한 대중들을 집중시키고 최다수의 득표를 위한 선거에서 가장 유효하게 적용된다. 이 시각화는 무엇보다도 극작법에 따른 연극화로써 시작된다. 사회자에 의한 동등한 발언 시간의 통제, 균등한 토론 주제의 배분, 패널의 개입 순간, 스튜디오의 무대 배경, 조명, 좌석 지정 등 토론을 위한 모든 연출 시나리오가 사전에 계획되어 최적의 환경에서 토론 참가자들은 자신들을 표현하도록 계획 된다. 제도적 규정들을 이 표현의 범위와 방향을 엄격하게 제한되고 설정한다. 또한 닉슨과 케네디의 방송토론 이래 상징적 이미지의 구현과 능숙한 웅변적 수사는 무엇보다도 중요한 요소가 되었다. 그러므로 방송 토론은 후보자들의 정신적인 역할과 함께 신체적 역할이 동시에 요구되고 실행하는 것이다(Saintville D., 2002b, p. 49). 이러한 점에서 오미영(2004, 142-143쪽)이 관찰한 호튼과 월의 '유사 사회적 상호작용(para-social interaction)'은 방송토론 연출(la mise en scène)의 결과로 볼 수 있을 것이다. 극작법에 따른 연출은 유권자들의 관심을 스튜디오에서 실현되는 행위와 말에 집중시키고, 유권자들은 진행 중인  연극 택스트에 기초하여 후보자와 사회에 대한 의견을 형성한다.

오미영은 토론자들의 신체의 움직임, 자세, 안면의 표정, 시선, 의상 및 공간과 시간적 환경, 인상 등의 영상언어를 통해서 시청자들이 호튼과 월이 제시한 '유사 사회적 상호작용'에 관여하고, 이에 영향을 받게된다고 지적하고 있다.

셋째, 연극은 그 내용에 있어서 픽션적일지라도 연극 행위 자체는 무대위에서 일어나는 '실제(reality)'이다. TV방송토론은 스튜디오에서 진행되는 이와같은 실재를 영상화(le flimage)하는 최종 단계에 의해서 완성된다. 실상 후보자들이 발화하고 생산해내는 정치적 상징들은 현실에 대한 진정한 표현을 위한 것 이기 보다는 정치의 픽션적 이미지를 강화하는데 기능하고 있다. 큐시트(Cue-Sheet)에 의해 규정된 발화 방식과 발화 시간의 틀에서 '매니페스토(Manifesto)'식의 정책과 공약에 대한 담론들의 표출은 사실상 불가능하다. 따라서 후보자의 발화는 정책과 공약에 대한 상징적 이미지 만을 만들게 된다. 또한 토론이 후보자간의 수평적 비교가 아니라, 진행 시나리오에 의해 인위적으로 계획된 논쟁을 통한 교차 비교의 성질을 가지고 있다는 점에서 각 후보자는 정해진 규칙에 속에서 상대적 우위의 이미지를 구현하려는 목적을 가지고 토론에 임하게 된다. TV은 이 두가지 측면들을 음향효과, 카메라 기법, 의제와 관련된 여타 이미지 삽입 등, 영상 코드를 이용하여 실제로써의 연극 행위, 즉 토론 행위를 정치적 픽션으로 전환한다. 이 과정에서 영상화는 새로운 '정치적 에토스(le nouvel ethos politique)'(Esquenazi J.-P., 2002, p.11)를 구성하여 정치행위의 기본 방향을 변화시킨다. 즉, 시청각적 요소에 의해 변화되는 이 정치적 에토스는 메르시에(Mercier A., 2002, p.24)의 지적처럼 투표가 감성적 선택에 따른 분열증으로 귀결되는 '감성의 정치'를 확대시키게 된다.

에스끄나지(Esquenazi J.-P.)는 반복적인 정치 행위를 통해서 일정한 지향성을 갖게되는 관습 혹은 습관으로써의 '정치적 에토스'가 TV에 의해서 새로운 모습을 갖기 시작했는데, 이 에토스는 점점 더 시청각적 강요에 의해서 변화하고 새로운 정치적 의미들을 규칙적으로 시각화 시키고 있다고 설명하고 있다.

이처럼 제도화가 동반한 방송토론의 신화적 모습은 픽션 문학의 세계에 있는 것이 아니라 현실의 세계에 근거한 사실주의(realism)에 머물러 있다. 비넬(Bignell J., 2002, pp.136-137)에 따르면, 'TV 사실주의(television realism)'는 프로그램에서 재연될 사물, 사건, 장소, 실재 사람을 외연화시키는 방송 기술의 산물이며, 이 기술적 코드들로 구성된 외연적 기호-시각적 기호, 구어적 기호 등-에 의한 사진학적 사실주의는 그 자체가 신화적이다. 실상 뉴스, 다큐 및 방송토론과 같은 리얼리즘 장르에서 TV이미지는 사실을 확장하는 본성이 있는데, 이 이미지들은 카메라 앞에 있는 피사체나 인물을 외연화 시키는 아이콘적 기호들로 구성되었을 뿐만 아니라 재연되는 상황, 사건 및 인물에 대하여 사전에 어떠한 신뢰성을 전제로 하고 있기 때문이다. 따라서 토론의 정치적 픽션화는 순수 방송언어적 사실에 근거한 TV 사실주의라 할 수 있다. 결국 제도화에 따른 절차적, 기술적 합리성에 의해 실현되는 TV방송토론은 도구적 이성의 작동에 의한 현대사회의 '신화적 사실주의'의 한 모습을 보여주고 있다.

5. 결론 : 시민사회 공론장을 향하여

행정체계에 묶여 나타나는 기계적 합리성과 도구적 이성의 신화화로 부터 벗어나 시민사회의 한 장으로써 방송토론이 자리 잡기 위해서는 무엇보다 시민들이 방송토론을 주관하는 주체로 서야한다. 미디어 없이는 모든 정치적 행위, 선거운동 자체가 불가능한 상황에서 방송토론은 정치 후보자 혹은 지배적 정치 집단이 미디어와 결합하여 주도하는 설득 커뮤니케이션이나 프로파간다의 차원이 아니라 시민 주권에 의해서 실행되는 시민 미디어로써 기능할 필요가 있다. 김은규(2003, 58쪽)에 따르면, 시민참여 미디어의 공통적 기반에는 기존의 자본주의적 미디어 시스템이 시민들의 생활세계와 유리되어 있기 때문에 시민의 직접 참여를 보장함으로써 표현의 자유와 공론 영역의 민주화를 실질적으로 구현하는 미디어가 필요하다는 시민사회의 인식이 자리잡고 있다. 선거방송토론이 국민이나 지역주민의 실생활과 유리되어 국가기관의 행정업무 차원에서 진행됨에 따라 진정한 표현의 자유와 공론 영역의 민주화를 구현하기는 불가능하다. 방송토론이 시민사회 조직형태로 구성되어야 하는 이유는 하버마스가 지적했듯이 권력에 의한 공론장의 붕괴를 예방해야 하기 때문이다(Curran, J., 2002, p.234).

오늘날 한국사회는 국가권력 중심의 정치사회에서 다양한 시민 집단, 전문 조직 및 이익 집단들이 상호 조응과 긴장 관계 속에서 사회의 발전 방향과 정책향에 대해 의사 결정에 참여하는 시민사회로 전환하고 있다. 이러한 상황에서 방송토론은 방송관계자와 전문가로 구성된 시민사회의 조직체로써 새로운 모습을 갖추는것이 바람직 할 것이다. 정치 조직의 축소판 식으로 구성된 비 능률적이고 폐쇠적인 위원회 조직 보다는 전문가들로 구성되어 방송토론 및 선거방송에 대해 연구하고, 시민 교육을 담당하며 선거시에 방송토론에 대한 총합적 계획을 세우고 지원하는 시민영역의 전문기구의 설립이 필요하다. 그리고 각급의 선거방송은 항시적 전문기구의 지도와 자문속에서 해당 방송사가 지역의 시민단체와 함께 주관하도록 하며, 방송위원회가 편파나 불공성에 대해서 판단하고, 이를 위한 재원은 방송위원회와 같은 미디어 전문 국가 기구가 지원하는 방향도 생각해 볼 수 있을 것이다.

■ 참고 문헌

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<선거방송심의에 관한 특별규정>의 쟁점과 방향

- 제20조(후보자 출연 방송제한 등)를 중심으로

발표 : 양  문  석   EBS 정책위원

<선거방송심의에 관한 특별규정>의 쟁점과 방향

- 제20조(후보자 출연 방송제한 등)를 중심으로

양문석 (EBS 정책위원)

Ⅰ. 정치권 눈치보다 원칙 잃은 방송위원회-20조 개정→존치→탄력적용

선거방송심의에 관한 특별규정(이후 특별규정)이 오랜 기간 동안 논쟁 중이다. 특히 지난 번 특별규정의 개정이 ‘개악’으로 평가받는 데는 방송위원회의 석연치 않은 행보가 한 몫을 했다.

제정 2000. 3. 17. 방송위원회규칙  제7호/개정 2006. 1. 31. 방송위원회규칙 제88호

방송프로듀서연합회뿐만 아니라, 문화연대 민주언론운동시민연합 언론개혁시민연대 전국언론노동조합 등 시민사회는 오랜 동안 토론회, 1인 시위, 이의제기와 같은 경로를 통해 이 조항의 폐지를 일관되고 지속적으로 요구해 왔다. 그 결과, 방송위는 작년 7월 후보자 출연 금지를 연예오락프로그램에만 국한하는 것을 골자로 한 개정안을 입법 예고했다. 시사교양프로그램을 풀기로 한 것이다.

전규찬, ‘선거방송심의’ 개악이다, [한겨레신문] 2006. 2. 16.

1. 한나라당의 개정 반대 논리

이 같은 움직임은 이후 정치권이 국정감사와 예산심의에서 원안유지를 강력하게 요구하자 힘을 잃는다. 안상수 심재철 박형준 등 한나라당 의원들은 지난해 11월 1일 선거일 90일 전부터 선거법에 의한 방송 토론 및 대담을 제외한 방송 프로그램에 후보자의 방송출연을 금지시키는 선거법 개정안을 입법 발의했다. 선거방송규정보다 상위법을 제출해 선거방송심의규정 개정 움직임을 차단하겠다는 취지였다.

한나라당 심재철 의원은 "공정하게 방송이 이루어지도록 감독해야 할 방송위원회가 지난 10월 18일 방송위원회 전체회의를 개최, 연예오락프로그램을 제외한 모든 방송에 후보자가 출연할 수 있도록 '선거방송심의에 관한 특별규정'(이하 선거방송심의규정)을 개악(改惡)했다"며 "방송위원회가 선거의 중립성을 스스로 훼손하는 어리석은 짓을 자행한 것이다"고 주장했다.

심 의원에 따르면 방송위원회는 선거방송심의규정 제20조를 개악함에 따라 내년 지방선거 때부터 방송사가 교양·시사기획·다큐멘터리·보도·토론 등 연예오락을 제외한 모든 프로그램에서 특정정당이나 특정후보를 유리하거나 불리하게 만들 수 있게 된다.

심 의원은 "방송의 영향력이 막강하기 때문에 선거 때 방송사는 마음만 먹으면 특정후보나 특정정당에게 치명적인 손해를 가할 수 있다"며 "그 동안 방송사가 아무리 중립방송을 한다고 주장해도 일부방송이 특정세력에게 유리하거나 불리하도록 편파방송을 해왔던 것은 공지의 사실이기 때문이다"고 비난의 날을 세웠다.

이에 심 의원은 개악된 선거방송심의규정의 독소조항은 방송위원회가 빠른 시일 내에 다시 심의해 삭제해야 한다고 주장했다. 방송위원회가 규제개혁위원회의 심사를 거쳐 오는 11월 개악된 선거방송심의규정을 현재의 안대로 확정 공표한다면, 이는 방송사의 권력 앞에 무릎을 꿇는 것이라는 게 심 의원의 주장이다.

심 의원은 "개악된 선거방송심의규정으로 인해 특정정당이나 특정후보가 선거피해를 입지 않도록 독소조항을 삭제해야 한다"며 "그래야 방송사를 감독하는 방송위원회로서의 위상을 확고히 할 수 있을 것이다. 방송권력과 정치권력의 선거압력에 무릎을 꿇을 것인지, 아니면 부당한 압력을 이겨내고 꿋꿋이 서있을 것인지 방송위원회의 현명한 선택을 촉구한다"고 강조했다.

류승연, “선거방송 심의 개악(改惡) 음모 중단하라!”, [브레이크뉴스] 2005. 10. 21.

한나라당 국회의원 심재철의 입장을 정리해 보면 다음과 같다.

첫째, 교양 시사기획 다큐멘타리 보도 토론 등 연예오락을 제외한 모든 프로그램에서 특정정당이나 후보를 유리하거나 불리하게 만들 수 있다는 입장이다. 이것은 모든 미디어에 해당되는 주장이며, 유/불리의 문제는 모든 정당과 후보에게 다 적용되는 주장이다.

둘째, 일부방송이 특정세력에게 유리하거나 불리하도록 편파방송을 해왔던 것은 공지의 사실이기 때문이라는 주장이다. 열 번 양보해서 일부방송사의 편파방송이 있다고 치자. 하지만 일부방송의 편파방송과 제작 및 방송의 자유는 차원이 다른 영역이다. 편파방송의 문제는 심의를 통해서 지적할 수 있는 영역이고, 제작 및 방송의 자유는 표현의 자유와 알권리 영역에 속하는 문제다. 전혀 차원이 다른 영역의 문제는 인과관계로 묶어서 특별규정 개정안을 방해한 논리다. 이 논리를 비유를 들어 설명하자면, “방귀를 한나라당 쪽을 향해서 뀌기 때문에 방귀의 원인이 되는 음식물 섭취를 법률적으로 금지 하겠다”는 논리에 다름 아니다.

셋째, 특별규정을 개정하지 않는 것이 방송위원회의 위상을 공고히 다지는 것이라는 입장이다. 이는 지난 해 7월 방송위원회가 스스로 낸 입법예고를 허물어뜨리는 것으로 방송위원회의 위상에 치명상을 가한 결과를 가져올 수 있는 일이었다.

아니나 다를까, 지난해 11월 노성대 방송위원장은 국회 예산심의에서 원안유지를 요구하는 정치권에 “원안유지는 불가능 하고, 대신 대안을 마련하겠다”고 답변함으로써, 불과 4개월 여 만에 “방송환경 변화를 수용하고 방송계 개정요구를 받아 들이겠다”던 방송위의 강한 의지는 공수표가 된다.

하지만 몇몇 규정이 신설되거나 재개정하는 성과는 있었다.

2. 특별규정 8조 개정

제8조(특집기획프로그램의 편성)

방송은 선거기간 중, 특정한 후보자나 정당에 유리 또는 불리한 영향을 미칠 우려가 있는 특집기획 프로그램을 편성해서는 안된다.

이 조항의 경우, PD연합회는 다음과 같은 의견을 냈었다.

김동준, PD연합회 선거방송심의규정 개정의견 요약, [PD저널], 370호, 2004. 6. 16.

첫째, 국민적 관심사에 대한 정보제공 금지=방송사의 특집 기획프로그램은 정규 프로그램에서 다루는 소재 이외의 당시 국가적 이슈나 현안에 대한 올바른 사실과 정보를 국민에게 전달하려는 목적으로 편성된다. 이러한 맥락에서 국민적 관심사와 특별한 국가적 행사인 선거를 특집 프로그램으로 다루는 것은 그 당위성이 인정된다. 또한 선거가 매년 시행되는 흔한 일이 아니라는 점에서 정규편성과는 별개로 선거와 관련한 특집기획 프로그램을 편성하는 것은 방송사로서 필수불가결한 편성의 원칙이다.

둘째, 미디어 선거문화에 대한 고려 부재= 우리나라의 선거는 그 시기마다 선거자금 또는 정치자금에 관한 문제로 연결되고 있다. 이러한 병폐를 개선하기 위한 대안으로 미디어 선거가 부상하고 있다. 그러나 정규 편성만으로는 선거관련 이슈와 정보를 유권자들에게 전달하는데 한계가 있기 때문에, 이를 극복하고 미디어 선거의 정착을 위해서는 방송을 적극 활용해야 한다.

하지만 본 규정의 20조 1항에서 일부를 제외한 나머지 프로그램 제작을 원천적으로 봉쇄하고, 나아가 아예 특집프로그램의 편성까지 가로막고 있는 8조와 같은 독소조항은 시대에 역행할 뿐만 아니라 바람직한 미디어선거의 정착을 위한 방송의 역할을 반감시키는 조항이다.

●● 개정의견

선거방송심의에 관한 특별규정 제 8조는 폐지돼야 한다. 방송사의 특집 프로그램 편성은 국가적 행사가 있을 때마다 시행돼 왔고, 국민적 요구가 높은 사안에 대해서는 필수적인 것이다. 매년 시행되는 것이 아닌 대선과 총선 등 각종 선거라고 해서 예외가 될 수 없다.

그 결과 지난 1월31일 다음과 같이 개정된다.

제8조(특집기획프로그램 <개정 2006.1.31>) 특집기획프로그램은 선거기간 중에는 선거와 직접 관련이 없는 경우에도 특정한 후보자나 정당에 유리하거나 불리하지 않도록 하여야 한다. <개정 2006.1.31>

3. 특별규정 13조 개정

제13조(균등한 기회 부여)

①방송은 순수뉴스의 보도에 있어서도 전체적인 형평을 유지해야 한다. 순수뉴스라 함은 방송사가 편성한 정규뉴스 및 종합구성형식 등의 프로그램에서 방송되는 진실성 있는 보도기사를 말한다.

이 조항의 경우, PD연합회는 다음과 같은 의견을 냈었다.

김동준, PD연합회 선거방송심의규정 개정의견 요약, [PD저널], 370호, 2004. 6. 16.

첫째, 모호한 ‘순수뉴스’ 개념= 본 조항은 순수뉴스를 ‘방송사가 편성한 정규뉴스 및 종합구성형식 등의 프로그램에서 방송되는 진실성 있는 보도기사’라고 막연하게 정의하고 있다. 이러한 정의 때문에 ‘순수뉴스’를 판단하는 기준이 어렵고, 순수뉴스와 그렇지 않은 뉴스에 대한 경계도 불명확하며, 규정의 적용에 있어서도 그 기준이 모호할 수밖에 없다.

둘째, 기계적 균형 강제= 본 조항은 ‘순수뉴스 보도’에 있어서도 전체적인 형평을 유지해야 한다고 규정하고 있다. 그러나 뉴스의 의미를 국민의 알 권리를 위해 제공되는 사실적 정보라고 본다면, 보도돼야 할 정보와 그렇지 않은 정보에 대한 뉴스보도의 비중은 달라질 수 있다.

방송의 ‘객관성’ 및 ‘균형성’은 단순히 몰가치적인 중립성이나 혹은 기계적·시간적·수적인 균형을 의미한다고 볼 수는 없다. 선거보도의 경우도 뉴스로 전달될만한 가치가 있는가를 공정하게 판단한다면, 그 비중은 달라질 수 있는 것이다.

●● 개정의견

본 조항의 순수뉴스 개념이 명확해야 한다. 넓은 의미에서 ‘순수뉴스’라는 용어를 사용한 의미는 국민의 알권리에 봉사하기 위해 제공되는 정보 전달 기능의 뉴스를 강조하기 위한 것으로 판단된다. 따라서 이에 적합한 ‘순수뉴스’ 개념 규정 또는 용어의 개정이 필요하다. 또한 적어도 국민의 알권리를 충족하기 위한 정보전달 기능을 주목적으로 하는 뉴스에 한하여 후보자의 기계적 형평성 규제는 폐지될 필요가 있다.

그 결과 지난 1월31일 다음과 같이 개정된다.

제13조(균등한 기회 부여) ①방송은 후보자를 초청하는 대담·토론 프로그램의 경우 공정한 기준을 마련하여 후보자들이 균등한 참여기회를 가질 수 있도록 유의하여야 한다.

②방송은 편견 없는 뉴스가치 판단에 따른 뉴스의 보도에 있어서도 전체적인 형평을 유지하여야 한다. 이 경우 뉴스라 함은 방송사가 편성한 정규뉴스 및 종합구성 형식 등의 프로그램에서 방송되는 보도기사를 말한다. [전문개정 2006.1.31]

하지만, “개정 목적도 지난해 7월 입법예고 당시 밝힌 △방송환경변화 수용 △방송계 개정요구 반영 △운영과정의 일부 미비점 보완이란 세 주제에서 훨씬 후퇴해 일부 미비점 보완에만 그쳤다.”는 평가는 받는 결정적인 이유는 선거방송의 핵심적인 독소조항으로 손꼽히는 특별규정 20조는 그대로 존속되었기 때문이다.

지홍구, 방송위 선거방송심의규정, 왜 문제인가?, [PD저널] 448호 2006. 2. 8.,

4. 시민사회불복종 운동

선거방송심의 특별규정에 가장 많은 관심과 더불어 많은 지면을 할애해 온 PD저널의 <‘후보 출연금지’ 불복종 선언>기사는 당시의 시민사회 분위기를 잘 반영해 주고 있다.

‘후보 출연금지’ 불복종 선언

선거방송심의규정, 독소조항 철폐 요구, 행정소송 등 추진

오는 5월31일 실시되는 전국동시지방선거를 100여 일 앞두고 언론단체들이 선거방송심의규정 개정을 촉구하고 나섰다. 이달 초 구성된 선거방송심의규정 개정을 위한 대책위원회(이하 대책위)는 지난 14일 서울 목동 방송회관 1층 로비에서 기자회견을 개최하고 90일전 후보자 출연 제한 조항 철폐를 촉구했다.

현행 선거방송심의규정은 선거일 90일전인 내달 2일부터 보도, 토론프로그램을 제외하고 후보자 출연이 전면 금지하고 있기 때문이다.

대책위는 기자회견문에서 “시사교양, 오락 등 특정장르에만 후보자 출연방송을 제한하는 현행 선거방송심의규정 20조는 바로 언론의 자유를 정면으로 부정하고 국민들이 가장 선거에 대해 목말라하는 시기에 언론에 재갈을 물림으로써 국민들의 눈을 멀게 하는 독소조항”이라고 비판했다. 대책위는 이어 “독소조항 개정으로 방향을 잡았던 방송위가 언제 그랬냐는 듯 정치권의 압력에 대해 태도를 바꾼 모습은 정치권의 입김에 국민과 사회적 여론을 외면한 처사”라고 덧붙였다.

신학림 언론노조 위원장은 “현행 규정은 특정 장르를 제약하는 헌법의 과잉금지원칙에 위배되며 효력정지가처분신청을 하는 등 적극적으로 나서야 한다”고 주장했다.

권미혁 여성민우회 대표는 “현행 규정대로라면 지명도 있는 정치인만 방송출연이 되고 지역에서 풀뿌리 정치를 위해 오랫동안 노력한 여성정치 신인들은 전혀 방송에 반영할 수 없다”고 지적했다.

김영호 언론개혁시민연대 공동대표는 “선거기간 중 후보자 비리 문제가 터지면 뉴스에서 사실보도를 하지만 추적보도나 집중보도를 전혀 할 수 없다”고 비판했다.

이날 기자회견에는 KBS <추적60분> 진행자 구수환 PD와 KBS 라디오 <생방송 오늘> 박천기 PD, CBS <시사자키> 진행자 신율 명지대 교수를 비롯해 오유경, 이재용, 최윤영, 정은승, 김정근, 박혜진 등 KBS, MBC 아나운서들도 대거 참석해 전국 시사교양프로그램 제작진 일동 명의의 규탄 성명을 발표했다.

MBC <아주특별한 아침> 진행자 이재용 아나운서는 성명에서 “우리는 이번 기회를 통해 소수자의 목소리도 정당하게 반영하고 각 시청층에 맞는 공약을 심층적으로 분석해 후보자들이 제대로 검증 받을 수 있는 기회를 만들어 나갈 것을 약속한다. 방송의 당연한 의무를 위해 시대착오적인 독소조항을 과감히 거부할 것이다”고 밝혔다.

대책위는 지난 3일 구성됐으며 한국방송프로듀서연합회, 문화연대, 언론개혁시민연대, 여성민우회, 전국언론노동조합, 한국방송기술인연합회 등이 참여하고 있다.

이선민, ‘후보출연금지’ 불복종 선언, [PD저널] 449호, 2006. 2. 15.

5. 시민사회의 대안 제시와 선거방송심의위원회의 화답

앞서 살펴본 바와 같이, 한편으로는 불복종 선언을 전개하면서 파국으로 치닫기 전에 시민사회는 일단 대안을 제시한다. PD연합회 정책부장 김동준이 [PD저널]에 2월10일 대표 집필한 내용을 먼저 살펴 본 연후에 선거방송심의위원회의 2월20일 제2차 회의 결정문을 보도록 하자.

개정안이 문제를 안고 있지만 이미 지난(2월) 1일부터 시행되고 있어 당장 이를 개정하거나 폐지하는 것은 현실적으로 어렵다. 게다가 후보자 출연제한의 적용 시기는 앞으로 20여 일 밖에 남지 않았다.

따라서 현실적 대안은 지난해 2004년 17대 총선 때 규정 20조를 탄력적으로 적용한 선례에 따라 방송위로부터 이 같은 확약을 받는 것이다. 당시 총선에서 방송위는 이 조항에 대해 PD연합회 등의 문제제기를 받고 PD 제작물도 보도 토론 프로그램의 영역 간주, 그 적용을 배제한 바 있다.

20조 ①항 뒷 부분의 “다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다”는 단서조항을 폭넓게 해석하면 된다.

김동준, 선거방송심의 대안은 없나-탄력적 적용, 내부제작기준 마련 필요, [PD저널] 2006. 2. 10.

이 내용에 따르면, 첫째 탄력적 적용의 명확한 기준 둘째, 탄력적 적용의 공식 발표를 통해서 일단은 시사프로그램이 제한적이나마 미디어선거의 한 축을 담당하자는 주장이다. 이에 대한 화답으로 선거방송심의위원회는 2월20일 다음과 같은 보완책을 내 놓는다.

선거방송심의에 관한 특별규정 제20조(후보자 출연 방송제한등)제1항 ‘방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주어서는 아니 된다’에서의 <보도방송>의 범위를 선거관련 사항에 대한 프로듀서의 제작물을 포함하되, 시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램에 한하는 것으로 봄.

이 결정문으로 인해 불복종 선언 등 방송현업과 방송위원회의 갈등은 일단 봉합되고, 또한 한나라당의 문화관광위 소속 국회의원 정병국 박형준 등이 5.31선거 이후 재개정 논의를 약속함에 따라 특별규정 20조의 존폐문제는 일단 6월 이후의 과제로 남겨진다.

방송위원회의 원칙 없는 갈지자 행보는 결국 시민사회단체와 선거방송위원회의 보완책과 더불어 한나라당의 약속으로 봉합됨으로써 다시한번 방송위의 정치적 독립성과 방송정책 및 규제기관의 위상이 땅에 떨어지는 수모를 당한다.

하지만 문제는 이후 특별규정 20조를 어떻게 하느냐의 문제가 여전히 방송위에 남아 있다.

그래서 이 보고서에서는 선거방송심의특별규정의 핵심적인 조항인 20조에 대해서 첫째, 법적 현실적 문제를 살펴보고, 두 번째로 선거방송심의 특별규정 내 조항간의 충돌현상을 짚어 볼 것이다. 마지막으로 선거방송심의위원회의 2차회의 결정문에 대한 의의와 문제점을 짚어 봄으로써 특별규정 20조의 존폐 여부의 근거와 입장을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 20조(후보자 출연 방송제한 등)의 문제점

제20조(후보자 출연 방송제한등)

①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 공직선거법의 근거 무시

20조의 선거법 규정에 의한 방송이란 공직선거법 중 선거방송관련 조항(개정 2005.8.4, 법률 제7681호)중 다음과 같은 조항이다.

제70조(방송광고)

제71조(후보자등의 방송연설)

제72조(방송시설주관 후보자연설의 방송)

제73조(경력방송)

제74조(방송시설주관 경력방송)

제81조(단체의 후보자등 초청 대담·토론회)

제82조(언론기관의 후보자등 초청 대담·토론회)

제82조의2(선거방송토론위원회 주관 대담·토론회)

제82조의3(선거방송토론위원회 주관 정책토론회)

즉 특별규정 20조가 ‘선거법의 규정의 의한 방송’에서는 위의 아이템을 제외하고는 후보자가 등장하는 프로그램을 방송할 수 없게 된다. 즉 방송광고, 방송연설, 방송토론회를 제외하고 다른 형식의 후보자 출연 또는 후보자 등장 프로그램은 원천적으로 할 수 없게 된다.

하지만 특별규정 20조에서 ‘보도/토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성 영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니 된다’는 문구 중 ‘보도’에서 사실상 많은 것을 허용하고 있다.

이와 관련, 선거법에서 찾을 수 있는 ‘보도허용’의 근거는 공직선거법 8조다.

제8조(언론기관의 공정보도의무)

방송·신문·통신·잡지 기타의 간행물을 경영·관리하거나 편집·취재·집필·보도하는 자와 제8조의5(인터넷선거보도심의위원회)제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강·정책이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 정견 기타사항에 관하여 보도·논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송·보도하는 경우에는 공정하게 하여야 한다. <개정 1997·11·14, 2005·8·4>

여기서 후보자가 등장하는 프로그램을 만들 수 있도록 허용하는 영역은 3가지다.

먼저, 정당의 정강 정책

둘째, 후보자의 정견 기타사항

셋째, 정당 대표 후보 또는 대리인이 대담하거나 토론을 행한 후 보도 논평하는 경우

이들 3가지 중 첫째 규정인 정당의 정강 정책과 둘째 규정인 ‘후보자의 정견 기타사항’이 방송광고 방송연설 방송토론 방송대담을 제외한 ‘후보자가 등장하는 프로그램’을 만들 수 있는 근거가 된다.

비록 공직선거법 자체가 선거방송프로그램 제작을 매우 협소하게 규정함으로써 특별규정이 후보자 등장 프로그램 제작 및 방송 폭을 상당히 제한할 수 있는 개연성을 던져주었지만, 특별규정 20조는 이 규정을 지나칠 정도로 경직되게 해석하여 만든 것이 된다.

2. 국민의 알권리 제한

한국 법원은 헌법 제21조의 표현의 자유 그리고 헌법 제17조 상의 행복추구에 근거 알권리를 헌법적 권리로서 인정하고 있다. 헌법재판소는 1991년 5월 13일 선고된 결정문에서 알권리에 대해서 다음과 같이 정의한다.

자유로운 의사의 형성은 정보에의 접근이 충분히 보장됨으로써 비로소 가능한 것이며, 그러한 의미에서 ‘정보에의 접근ㆍ수집ㆍ처리의 자유’, 즉 알권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것이다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질은 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집하고 수집을 방해하는 방해제거를 청구할 수 있다는 것을 의미하는 바 이는 정보수집권 또는 정보공개청구권으로 나타난다. 이러한 알권리는 표현의 자유에 당연히 포함되는 것으로 보아야 하며 인권에 관한 세계선언 제19조도 알권리를 명시적으로 보장하고 있다

90헌마133 결정

헌법재판소의 선고문에 비춰봐도, 특별규정 20조는, 헌법상에 보장된 국민의 알권리와 언론의 자유를 위축시키고 있다. 알권리는 일반국민과 언론기관이 함께 모든 정보원으로부터 정보를 자유롭게 취득할 수 있는 권리, 또는 국가의 간섭을 받지 않고 정보를 수집하는 동시에 국가기관이 보유한 정보의 공개를 요구할 수 있는 이행청구의 실현권리라고 할 수 있다. 이는 국민 개개인이 중요한 결정을 내리거나 자신의 복지를 위해 충분한 정보를 이용할 수 있어야 한다는 논리를 기본바탕으로 한다.

그러나 이 조항은 선거기간 중 특정 프로그램을 제외하고 후보자의 방송 출연을 제한함으로써 국민이 중요한 결정을 내리는 데 필요한 정보를 원천적으로 봉쇄하고 있으며, 모든 인간의 기본권 중에서 으뜸가는 권리이며 민주주의가 설 수 있는 주춧돌인 언론의 자유를 제한하는 측면이 있다. 이는 참다운 여론의 형성을 방해하고, 나아가 헌법에 보장된 언론의 자유에 위배되는 것으로, 실질적 민주주의 정착을 저해하는 행위라 할 수 있다.

정대화, 방송심의 제도를 진단한다-선거방송 심의규정의 위헌성, 방송문화 2004. 3.

알권리의 자유권적 성질의 핵심 내용이 “일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며...”라는 정의한다면, 특별규정의 20조는 수집 즉 제작과 처리 즉 방송 자체를 원천적으로 금지하는 조항으로서 ‘국민의 알권리’를 제한하는 위헌적 성격을 지닌 독소조항이다.

3. ‘과잉제한 금지의 원칙’에 위배

특별규정 20조는 선거관련법 어디에도 없는 특정 프로그램 영역에 대한 직접적 제한을 가하는 과도한 제한 규정임을 위에서 확인한다. 프로그램의 공정성 등 내용에 관한 문제는 판단의 기준과 이에 따른 심의 및 위반사례에 대한 제재로서 처리하면 된다. 하지만 이 조항은 프로그램 제작 자체를 원천적으로 봉쇄하게 규정하고 있다.

미국의 커뮤니케이션법(Communication Act)은 이른바 동등기회원칙(equal opportunity rule)이라고 하여 뉴스, 토론 프로그램을 제외한 프로그램에서는 동시간 룰이 적용되는 것으로 하여 프로그램 제작은 가능하지만 편파성을 극복하기 위한 방안을 제시하고 있는 것과 비교하여 이 조항은 방송 자체를 하지 못하도록 하고 있어 기본권의 본질적 침해에 해당할 가능성이 높다고 할 것이다.

정대화, 위의 글.

현재 선거 관련 프로그램의 내용에 대한 규제는 방송사 자체적으로도 선거방송 준칙이나 사내심의 제도, 공정방송 관련 기구 등을 통해 이미 시행하고 있고, 선거법과 방송심의규정에도 별도의 규제가 있다.

방송심의에 관한 규정

(제정 2000.8.28. 방송위원회규칙 제22호)

(개정 2004.10.25. 방송위원회규칙 제74호)제12조(정치인 출연 및 선거방송)

①방송은 정치와 공직선거에 관한 문제를 다룰 때에는 공정성과 형평성에 있어 주의를 기울여야 한다.

②방송은 정치문제를 다룰 때에는 특정정당이나 정파의 이익이나 입장에 편향되어서는 아니된다.

③방송은 공직선거 및 선거부정방지법의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 정당법에 의한 정당간부를 출연시킬 때는 공정성의 원칙에 따라 균형을 유지하여야 한다.

④방송은 공직선거 및 선거부정방지법의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 국무위원, 정당법에 의한 정당간부는 보도프로그램이나 토론프로그램의 진행자 또는 연속되는 프로그램의 고정 진행자로 출연시켜서는 아니 된다.

⑤공직선거 및 선거부정방지법에 의한 방송 및 프로그램 중 선거와 관련한 사항은 선거방송심의위원회구성과운영에관한규칙과 선거방송심의에 관한 특별규정에 의한다.

그럼에도 불구하고 이를 또 다른 규정을 통해 규제하는 것은 법의 기본 원칙 가운데 하나인 ‘과잉제한 금지의 원칙’에 위배된다.

과잉금지 원칙은 헌법 제37조2항에 의해 도출되는 원칙으로서 비례의 원칙이라고도 한다. 이는 기본권 제한의 한계를 설정함으로서 국민의 기본권을 수호하는 역할을 한다. 그 내용을 간단히 요약하여 보면 다음 3가지로 정리할 수 있다.

첫째, 기본권을 제한하는 법률의 목적은 정당하여야하고 또한 기본권을 제한하는 수단은 적절해야 한다.

둘째, 이러한 수단에 의하여 기본권을 제한하더라도 피해를 최소한도로 해야 한다.

셋째, 제한되는 기본권과 기본권을 제한함으로써 얻는 이익사이에는 균형이 이루어져야 한다. 즉 제한하려는 기본권보다 제한함으로써 얻는 이익이 더 커야 하는 것이다. 이 과잉금지 원칙에 단 한 가지라도 위배되면 그 법률은 위헌이 된다.

마지막으로, 유의해야 할 점은 과잉금지 원칙을 준수하더라도 헌법 제37조2항 단서에 의하여 기본권의 본질적인 내용은 침해할 수는 없다.

4. 방송환경에 대한 고려 부재

프로그램 장르간 통합이라는 방송현장의 변화도 무시하고 있다. 불·탈법 선거와 과다 선거비용지출을 해결하는 미디어선거의 장점도 무시했다. 현재 방송환경은 PD저널리즘의 성장으로 단편뉴스의 한계를 극복하고 시청자들에게 심도 있는 사실과 정보를 전달하고 있다. KBS의 <추적60분> MBC의 <PD수첩> SBS의 <그것이 알고 싶다> EBS의 <똘레랑스> 등 전통적인 시사 프로그램들은 사회 및 정치와 관련한 주제를 시청자들에게 객관적으로 전달함으로써 저널리즘의 한 축을 구현하고 있다.

또한 KBS의 <시사투나잇> MBC의 <아주 특별한 아침> SBS의 <세븐데이즈> 등 정보 프로그램과 심지어 주부대상 프로그램들도 이미 사회·정치적 이슈들로 그 영역을 넓힌 지 오래다. 그러나 본 조항으로 인해 선거 시기에 이 프로그램들은 선거와 관련한 주제를 다룰 수 없고, 일반적인 소재만을 다뤄야 한다.

한데 20조로 인해 프로그램의 폐지 위험까지 발생하면서 전반적인 위기에 봉착한다. 텔레비전은 그나마 나은 편이다. 라디오 시사프로그램은 한 마디로 비상사태에 빠질 정도로 20조의 유지는 큰 충격이었다.

하루 출연자 14명중 11명이 정치인

라디오 프로그램, 후보자 출연제한땐 제작 불가

라디오 시사프로그램 출연자 대부분이 정치인인 것으로 나타났다. 이 지난 16일자 5개 지상파 라디오 방송사의 주요 시사프로그램 출연자를 분석한 결과 이날 출연한 14명중 10명이 정치인이었다(표 참조). 전직 국회의원까지 포함하면 11명이 정치인이다.

KBS 1라디오 시사프로그램 <안녕하십니까 김인영입니다>에는 유재건 열린우리당 의원이 출연해 한미 FTA를 주제로 인터뷰를 했다. MBC <손석희의 시선집중>에는 노회찬 민주노동당 의원과 장윤석 한나라당 의원이 출연해 X파일 특검법을 주제로 설전을 벌였다.

SBS <진중권의 SBS전망대>에는 안상수 한나라당 의원이 나와 최근 불거지고 있는 개헌론을 주제로 인터뷰했다. 박세일 서울대 교수도 출연했다. 박 교수는 한나라당 비례대표를 지냈다.

CBS <시사자키 오늘과 내일>에는 장윤석 한나라당 의원, 민병두 열린우리당 의원, 이혜훈 한나라당 의원, 손봉숙 민주당 의원이 출연했고, 평화방송 <열린세상. 오늘! 장성민입니다>에는 김석준 한나라당 의원이 나왔다.

여느 프로그램에 비해 라디오 시사 프로그램의 정치인 의존도가 높다보니 제작진들은 선거방송 심의규정의 출연자 제한 조항이 가져올 파장에 대해 촉각을 기울이고 있다. 제작진들은 후보자 출연이 금지될 경우 유권자에게 후보자에 대한 정보제공을 하는 기회가 줄어들뿐더러 최근 주목받고 있는 라디오 시사프로그램이 전반적으로 위축될 것이라고 우려했다.

CBS <시사자키…>를 연출하는 박철 PD는 “라디오 시사 프로그램이 정치인들을 출연시켜 이슈를 생산하고, 정치인을 검증해 왔는데 가장 중요한 시기인 선거철에 이를 금지시키는 것은 유권자들의 선택의 기회를 제한하는 것”이라고 밝혔다. 그는 “정치인들을 출연시켜 끊임없이 뉴스를 만들어왔던 라디오 시사프로그램들의 전반적인 침체도 우려된다”고 말했다.

오동선 평화방송 <열린세상…> PD는 “정치인들의 직접적인 대면접촉이 어려운 시대에 방송은 후보자 검증의 가장 효과적인 수단”이라고 강조하며 출연 제한은 방송사·후보자·유권자 모두에게 바람직하지 않다고 밝혔다.

일각에서는 방송위가 후보자 출연제한 방침을 고수할 경우 이에 대한 ‘불복종’을 의지를 밝히기도 했다. 한방송사 라디오 시사프로그램 PD는 “방송위원회가 현실을 무시하고 출연제한을 강행할 경우 방송에 필요한 후보자를 출연시켜 이슈화 시키는 방법으로 정면돌파를 할 수 밖에 없을 것”이라고 말했다.

한태욱, 출마자 없이 프로그램 만들 수 있나(1)-라디오 시사 프로그램 분석, [PD저널] 450호 2006. 2. 22

전혀 방송환경에 대한 고려가 없는 특별규정 20조라고 할 수 있다.

Ⅲ. 특정규정의 20조와 다른 조항간의 모순

1. 18조와 20조 충돌

제20조(후보자 출연 방송제한등) ①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

제18조(연예오락프로그램) 방송은 연예오락프로그램에서 후보자 또는 선거관련 내용을 소재로 다룰 경우에는 후보자나 정당의 품위를 손상하거나 선거에 대하여 부정적으로 표현하여서는 아니된다.

후보자 등장 프로그램을 금지하는 20조에 반해, 18조는 연예오락프로그램에서 “후보자와 정당의 품위를 손상하거나 선거에 대하여 부정적으로 표현하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 이는 후보자와 정당의 품위를 손상하거나 선거에 대하여 부정적으로 표현하지 않으면 연예오락프로그램도 후보자를 등장시킬 수 있다는 해석이 가능해 진다.

2. 9조와 20조 충돌

제20조(후보자 출연 방송제한등) ①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

제9조(시사정보프로그램) 선거법에 의한 선거방송을 제외한 다른 선거관련 대담․토론, 인터뷰, 다큐멘터리 등 시사정보프로그램은 선거쟁점에 관한 논의가 균형을 이루도록 출연자의 선정, 발언횟수, 발언시간 등에서 형평을 유지하여야 한다.

20조에서 보도/토론방송을 제외한 프로그램에 후보자 등장 프로그램을 방송해서는 안된다고 규정하고 있으나, 9조에서는 ‘인터뷰 다큐멘터리 등 시사정보프로그램은 선거쟁점에 관한 논의가 균형을 이루도록 출연자의 선정, 발언횟수, 발언시간 등에서 형평을 유지하여야 한다’며 ‘후보자 등장’을 인정하고 있다.

3. 8조와 20조 충돌

제20조(후보자 출연 방송제한등) ①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

제8조(특집기획프로그램 <개정 2006.1.31>) 특집기획프로그램은 선거기간 중에는 선거와 직접 관련이 없는 경우에도 특정한 후보자나 정당에 유리하거나 불리하지 않도록 하여야 한다. <개정 2006.1.31>

보도/토론방송 외 후보자 등장 프로그램 불가를 규정하고 있는 20조와는 달리, 8조에서는 특집기획프로그램에서 ‘특정한 후보자나 정당에 유리하거나 불리하지 않도록 하여야 한다’며 사실상 후보자 등장을 허용하고 있다.

4. 23조와 20조 충돌

제20조(후보자 출연 방송제한등)

①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

제23조(유용성·다양성)

①방송은 유권자에게 그 의사결정에 도움이 될 풍부하고 깊이있는 정보를 제공할 다양한 프로그램의 개발을 위하여 노력한다.

②선거에 관련된 프로그램은 생활시간대를 고려하여 많은 사람들이 시청취할 수 있도록 편성한다.

23조에서 ‘유권자에게 그 의사결정에 도움이 될 풍부하고 깊이 있는 정보를 제공할 다양한 프로그램의 개발을 위하여 노력한다’는 규정을 둠으로써 사실상 후보자 등장 프로그램을 포괄적으로 인정하고 있다. ‘풍부하고 깊이 있는 정보’의 대상은 후보자의 정책과 이미지 또는 정당의 정책과 이미지가 될 것이다. 결국 후보자의 등장 없이 ‘풍부하고 깊이 있는 정보’를 제공할 수 있는 방법이 그렇게 많지 않다. 그렇다면 결국 23조 또한 후보자 등장 프로그램 제작의 필요성과 더불어 방송을 인정하는 조항이라고 평가할 수 있다.

특별규정에서 무려 20조는 4개 조항과 충돌한다. 이것 자체로만 보아도 특별규정 20조가 얼마나 심각한 문제를 지니고 있는지 알 수 있다.

Ⅳ. 선거방송심의위원회 제2차 회의 결정사항의 의의 및 문제점

불행 중 다행이라고 해야 할까. 방송위원회가 눈치보다 원칙을 잃어버린 지난 해 7월의 입법예고안의 정신을 ‘선거방송심의위원회’가 다행해서 지난 2월20일에 다음과 같이 결정함으로써 후보자 등장 프로그램의 제작 다양성은 살려둔다.

선거방송심의에 관한 특별규정 제20조(후보자 출연 방송제한등)제1항 ‘방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주어서는 아니 된다’에서의 <보도방송>의 범위를 선거관련 사항에 대한 프로듀서의 제작물을 포함하되, 시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램에 한하는 것으로 봄.

1. 선거방송심의위원회 2차회의 결정사항의 정기능 사례-3월7일  KBS <시사투나잇>

3월7일 방송된 KBS ‘시사투나잇’의 ‘서울시장 후보공천 강금실 변수’편의 내용을 보면 다음과 같다.

3월7일 방송된 KBS ‘시사투나잇’의 ‘서울시장 후보공천 강금실 변수’편은 내용으로 보면, ‘정치권의 외부인사 영입 효과’였다. 열린우리당의 서울시장 후보로 거론되는 강금실 전 장관뿐만 아니라, 한나라당의 외부인사 영입 문제까지 다뤘는데, 취재내용 4분 중 강금실 장관 내용이 2분, 한나라당 외부인사 영입론이 2분으로 여야를 균형 있게 아우르고 있었다.

특히 이 날은 강금실 장관이 명동에 법무법인 개소식을 하는 날로, 대부분의 미디어는 국민적 관심사인 강금실 전 장관의 출마여부를 비중 있게 다루었다. 시사프로그램 ‘시사투나잇’만 유독 다르게 방송한 내용이 아니었던 것.

내용에서도 대다수 뉴스가 “이달 내로 출마여부 결정”등으로 강 전 장관에만 초점을 맞춘 것에 비해, ‘시사투나잇’은 외부 인사 영입 문제 전체를 다루고, 강 전 장관의 경우에도 ‘원칙 무시’라는 이계안 열린우리당 의원의 인터뷰를 반영해서 공정성 문제에 각별히 주의를 기울였다. ‘시사투나잇’은 곧이어 한나라당 외부인사영입문제로 넘어가 박계동 의원의 외부인사 영입노력과 함께 홍준표 의원의 반발 분위기 등을 실었다.

마지막으로 사회자가 ‘인물에 치중해 정책 경쟁이 사라질 우려가 있다’는 말로 강금실 장관의 영입 문제에 대해 비판적 입장을 전했다.

박건식, 보수언론의 트집잡기에 장단맞춘 방송위원회, <PD저널] 455호, 2006. 3. 29.

이에 대해서 지난 3월14일 한나라당이 선거방송심의위원회에 ‘후보출연제한’ 위반에 대한 심의를 요청해 지난 3월29일에 심의한다. 그 결과는 다음과 같다.

한나라당이 ‘5ㆍ31 지방선거’를 앞두고 후보자 방송출연으로 선거방송의 공정성을 위배했다며 문제를 제기한 KBS <생방송 시사투나잇>에 대해 선거방송심의위원회가 아무런 문제가 없다는 결론을 내렸다.

선거방송심의위원회(위원장 김경근 고려대 명예교수)는 지난 29일 KBS <생방송 시사투나잇>에 대해 심의한 결과 선거방송심의규정에 위배되지 않는다는 결론을 내렸다고 밝혔다.

선거방송심의위원회는 결정문에서 “<시사투나잇>은 뉴스 가치가 있는 아이템으로 볼 수 있고, 타 후보자에 대해 공정성 등에 크게 문제가 없다”고 밝혔다. 또 선거방송심의위는 한나라당이 선거방송심의규정에 대한 방송위 유권해석의 시정을 촉구한 데 대해서도 “보도방송 판단기준은 지난번 회의에서 충분한 논의를 거쳐 결정한 사항으로 다시 논의하는 것은 적절치 않다고 의견을 모았다”고 일축했다.

이번 결정은 선거방송심의위가 PD제작 시사물의 후보자 출연이 합법적이라는 입장을 재확인한 것이다. 선거방송과 관련해 중요한 가치는 공정성과 객관성, 균형성을 갖춘 저널리즘으로 장르가 심의기준이 되지 않는다는 것을 시사한다. 따라서 <시사투나잇>은 물론이고 <추적60분> 등 시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램들은 모두 후보자 출연이 가능하다.

이번 결정에 대해 PD연합회는 환영 의사를 밝혔다. PD연합회는 30일 성명에서 “한나라당은 이번 결정을 겸허히 수용하고, 자신들의 주장이 근거 없음을 인정해야 할 것”이라며 “더 이상 수구언론의 여론몰이도 통하지 않음이 밝혀졌고, 국민들의 알권리와 방송통제 공작도 용인되지 않음이 입증되었다”고 밝혔다.

이선민, 선거심의위 “시사투나잇 문제없다”-PD시사물 후보자 출연 합법 재확인, [PD저널] 456호, 2006.4.5.

선거방송심의위원회의 이와 같은 결정의 근거가 2차회의 결정문임에도 불구하고 여전히 남는 문제가 있어, 다음에서 살펴보고자 한다.

2. 제작주체에 따른 차별 조항은 없다-“프로듀서의 제작물을 포함하되”

기자만이 ‘언론인’이라는 허튼 선입견, ‘정치 따로, 문화 따로’의 얕은 편견은 더 이상 통하지 않는다. 편파적이고 그래서 ‘중립성’을 해친다면, 심의 즉 심사숙고의 과정을 통해 정확히 책임을 따지면 된다.

전규찬, ‘선거방송심의’ 개악이다, 한겨레신문, 2006. 2. 16.

아무리 눈을 씻고 찾아봐도 기자가 만든 프로그램과 PD가 만든 프로그램 간의 차별적 규정은 찾아 볼 수 없다. 앞서 언급한 헌법, 공직선거법, 방송법, 방송심의규정 등을 모두 훑어봐도 제작주체가 기자냐 아니면 PD냐에 따라 선거방송을 제작 방송할 수 있는 자격을 논하지 않는다.

그리고 보도라는 장르가 뉴스프로그램에 한정한다는 규정도 찾아보기 어려울뿐더러 ‘보도프로그램’과 ‘시사정보프로그램’의 개념 차이에 대해서도 찾아보기 어렵다. 이는 심지어 언론학자들, 특히 저널리즘 전공자마저 개념을 구분하지 않는다는 점에서, 그리고 법률가도 헌법상 평등권 침해라고 보는 시각이 존재한다는 점에서, 특별규정의 20조에서 특별히 찾을 수 있다.

정대화 변호사는…합리적인 이유 없이 ‘보도·토론프로그램 제작자’와 ‘시사정보 프로그램 제작자’를 차별해 헌법상 평등권을 침해하고 있다는 것이다.

지홍구, 방송위 선거방송심의규정, 왜 문제인가? [PD저널] 448호 2006. 2. 8.

왜 무슨 근거로 PD가 제작하는 프로그램은 선거방송을 할 수 없고, 기자가 제작하는 프로그램 중 뉴스프로그램의 형식을 갖추어야 만 선거방송을 할 수 있는지에 대해서 어느 누구도 입장을 밝힌 적이 없다는 사실에 다시 주목하면서 선거방송심의위원회 위원장 김경근의 발언을 눈여겨 봐 둘 필요가 있다.

김경근 선거방송심의위원회 위원장

“유권해석 뒤집으면 심의위 해체해야 한다”

PD창작물, 선거시기라도 소재 제한 할 수 없어

<시사투나잇> ‘강금실’편이 29일 선거방송심의위원회에 심의에 회부된 가운데 PD연합회는 선거방송심의위원장을 맡고 있는 김경근 고려대 언론학부 명예교수와 인터뷰를 가졌다. 김 교수는 29일 심의위가 열리기전 <시사투나잇>과 관련한 개인 입장을 표명하기는 힘들다고 말하고 선거방송심의와 PD시사물의 선거방송과 관련한 개인생각을 전화로 전했다.

김 교수는 “PD시사물을 보도의 영역으로 간주한 2차 회의 당시 열띤 토론이 있긴 했지만 만장일치로 결론을 내렸다. 만약 이를 뒤집거나 번복하는 결정이 난다면 심의위는 해체해야 한다”며 유권해석과 관련해 단호한 입장을 보였다.

그는 먼저 PD시사물을 보도로 인정하게 된 배경을 설명했다. “선거라는 것이 예전에는 정치부 기자들이 독점했다. 그러나 요즘은 사회부, 문화부 기자들도 선거를 소재로 기사를 쓰듯 방송사건 신문사건 모든 장르벽이 무너졌다”

김 교수는 선거시기라 할지라도 방송 전에 특정소재를 하지 못하게 하는 행위는 위헌이라는 입장도 분명히 했다. “개인적인 의견이지만 PD 작품은 창작물이다. 선거라고 해서 소재자체를 규제하는 것은 헌법에 위배된다. 언론의 자유, 표현의 자유가 있다. 사전에 (무언가를)하지마라고 할 수 없다. 그런 법정신은 방송법에도 정해져 있다. 이런 의미에서 유권해석이 내려진 것이다”

이선민, “유권해석 뒤집으면 심의위 해체해야 한다” [PD저널] 455호 2006. 3. 29.

3. 연예오락프로그램을 차별해도 되나?-“시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램에 한하는 것으로 봄”

제20조(후보자 출연 방송제한등)

①방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주는 내용을 방송하여서는 아니된다. 다만, 선거에 특별한 영향을 미칠 우려가 없거나 프로그램의 성질상 다른 것으로 변경 또는 대체하는 것이 현저히 곤란한 경우에는 그러하지 아니하다.

제18조(연예오락프로그램) 방송은 연예오락프로그램에서 후보자 또는 선거관련 내용을 소재로 다룰 경우에는 후보자나 정당의 품위를 손상하거나 선거에 대하여 부정적으로 표현하여서는 아니된다.

앞서 언급한 바와 같이, 후보자 등장을 금지하는 20조에 반해, 18조는 연예오락프로그램에서 “후보자와 정당의 품위를 손상하거나 선거에 대하여 부정적으로 표현하여서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 이는 손상하지 않고 부정적으로 표현하지 않으면 연예오락프로그램도 후보자를 등장시킬 수 있다는 의미다.

선거방송심의에 관한 특별규정 제20조(후보자 출연 방송제한등)제1항 ‘방송은 선거일전 90일부터 선거일까지 선거법의 규정에 의한 방송 및 보도·토론방송을 제외한 프로그램에 후보자를 출연시키거나 후보자의 음성·영상 등 실질적인 출연효과를 주어서는 아니 된다’에서의 <보도방송>의 범위를 선거관련 사항에 대한 프로듀서의 제작물을 포함하되, 시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램에 한하는 것으로 봄.

또한 선거방송심의위원회 2차회 결정문이 언급하고 있는 “시사에 관한 속보 또는 해설을 목적으로 하는 프로그램에 한하는 것으로 봄”이라는 내용과도 18조는 정면으로 충돌하고 있다.

첫 단추가 잘못 끼워짐으로써 연쇄적인 법률적 충돌이 일어나는 대표적인 사례다.

Ⅶ. 20조는 없애야 할 독소조항, 방송위가 결단 내려야

특별규정 20조는 앞 서 살펴보았듯이 분명히 독소조항이다. 자체적인 정당성도 부족할 뿐만 아니라 다른 조항과 충돌하고 있다. 그리고 선거 때마다 ‘탄력적용’이라는 편법을 통하여 운용되고 있음으로 인해서 제작현장에서 겪는 판단의 어려움 등이 선거라는 역동적인 현장에서 제작의 자율성을 상당히 억압하고 있다.

이런 결과는 고스란히 시청자의 피해로 이어진다. 민주주의의 형식적인 절차인 선거라는 것이 충분하고 풍부한 정보에 근거하지 못한 구태의 투표기준을 오히려 국가가 조장하는 결과를 빚고 있는 것이나 다름없다.

잘못된 것은 정리하고 넘어가야 한다. 이미 20조 존치 근거는 그 논리적 정당성을 상실한 지 오래다. 세상에 누가 만드느냐에 따라 방송할 수 있고 없고를 판단하는 경우가 어디 있는가? 그리고 PD니 기자니 하는 개념은 방송사가 편의적으로 직종을 구분한 차이일 뿐이다. 시청자들이 MBC의 2580과 PD수첩의 차이를 얼마나 알까.

기자가 만든 프로그램과 PD가 만든 프로그램이 시청자들에게 다가설 때는 그냥 하나의 시사고발프로그램일 뿐이다.

결론적으로 더 이상 논란의 논리와 근거 그리고 최소한의 정당성마저 찾을 수 없는 특별규정 20조는 이번 선거가 끝나자마 곧바로 폐지를 위한 사회적 합의를 다시 시작해야 한다.

그리고 차제에 선거방송심의위원회와 관련된 문제도 해결되어야 할 것이다.

선거방송심의위원회는 공직선거법 제8조2(선거방송심의위원회)의 규정에 따라 설치된 기구다. 하지만 선거방송심의위는 방송위가 정한 ‘선거방송심의 특별규정’에 의거하여 심의를 한다. 즉, 선관위 산하 기구로 선거방송심의위원회가 있고, 선거방송심의위원회의 잣대는 방송위가 정한 꼴이다.

그래서 이번 기회에 선관위 산하 기구로 할 것인지, 아니면 방송위 산하기구로 할 것인지도 정리되어야 한다. 역으로 선관위가 규정을 정할 것인지 아니면 방송위에 그대로 규정 제정권한을 허용할 것인지를 정리할 필요가 있는 것이다.

마지막으로, 방송사에게 하고 싶은 말이다. 항상 공공성 공익성이 특히 지상파 방송사의 寶刀처럼 휘둘러지고 있다. 그리고 이번 특별규정 20조 역시 시청자의 올바른 선택권 행사를 위해서 반드시 폐지되어야 할 독소조항이라고 규정해 왔다. 하지만 과연 공공성 공익성 시청자를 들먹일 만큼 그런 프로그램을 만들어 왔으며, 이들 단어를 들먹일 만큼 시청자들로부터 정당한 평가를 받아 왔는지 자문할 일이다.

여전히 많은 전문가들이나 시청자들이 지상파 방송사에 대한 의구심을 감추지 않고 있는 현상이 단지 그들이 수구적이라서 그렇다고 생각하는가? 끝없이 쏟아지는 불신감의 표현이 지금은 거의 임계점에 다다르고 있다. 이에 대해서 보다 정직하게 대응해야 할 것이다. 스스로 정리할 것은 정리하고, 정말 시청자의 입장에서, 더 이상 슬로건으로 시청자 운운이 아니라, 진정으로 시청자의 입장에서 시청자들이 바라는, 또는 시청자들에게 꼭 필요한 프로그램을 제작함으로써 지상파 방송사가 주도적으로 이끈 선거방송심의특별규정의 부적절성을 프로그램을 통해서 그 정당성을 확보해야 할 것이다.